II GSK 919/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Bd 1011/10 w sprawie ze skargi M. Sz. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie renty strukturalnej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r. syg. akt I SA/Bd 1011/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] października 2010 r. dotyczącą odmowy przyznania M. S. (dalej: skarżąca) renty strukturalnej oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: ARiMR) przyznał J. S. rentę strukturalną od lipca 2006 r. do lipca 2016 r. W dniu 30 sierpnia 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął wniosek M. S. o przejęcie renty strukturalnej w związku ze śmiercią małżonka-beneficjenta. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmówił stronie przyznania renty strukturalnej. Organ wskazał, że M. S. nie spełniła warunku określonego w § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U Nr 114, poz. 1191 ze zm. dalej: rozporządzenie), tj. nie złożyła wniosku o przejęcie renty strukturalnej na miesiąc przed osiągnięciem wieku emerytalnego. W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że nie miała możliwości złożenia wniosku o przejęcie renty strukturalnej na miesiąc przed osiągnięciem wieku emerytalnego, gdyż jej małżonek zmarł w dniu 23 sierpnia 2010 r., ona natomiast skończyła 60 lat w dniu 12 września 2010 r. Strona zarzuciła, że pomimo spełniania przez nią warunków określonych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. nie mogła otrzymać renty strukturalnej, gdyż świadczenie to otrzymywał jej współmałżonek. Podniosła, że pouczenie w decyzji o przyznaniu J. S. renty strukturalnej nie wskazywało precyzyjnie, iż wniosek o przejęcie renty strukturalnej winien zostać złożony na miesiąc przed osiągnięciem wieku emerytalnego. Zarzuciła wprowadzenie jej w błąd wskutek nieprawidłowego pouczenia i wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie, że nabyła prawo do świadczenia. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z § 10 ust. 1, § 18 ust. 1 pkt 2 oraz § 18 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich wniosek o przyznanie renty strukturalnej małżonkowi zmarłego beneficjenta powinien być złożony nie później niż na miesiąc przed osiągnięciem wieku emerytalnego wnioskodawcy, przy czym warunki, o jakich mowa w § 10 ww. rozporządzenia muszą być łącznie spełnione w chwili składania tego wniosku. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skarżąca podniosła, że jej zdaniem zostały przez nią spełnione wszystkie warunki określone w § 10 ww. rozporządzenia niezbędne do przyznania renty strukturalnej po zmarłym małżonku. Odnosząc się natomiast do warunku dotyczącego miesięcznego terminu określonego w § 18 tego rozporządzenia, skarżąca wyjaśniła, że nie mogła go spełnić, ponieważ jej mąż zmarł niecały miesiąc przed ukończeniem przez nią 60 roku życia. Dopiero zatem po tragicznej i niespodziewanej śmierci męża strona mogła złożyć przedmiotowy wniosek. Wymienionym na wstępie wyrokiem WSA w B. uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu wyroku, że spór w przedmiotowej sprawie dotyczy zachowania przez stronę terminu do złożenia wniosku o przejęcie renty. Po zacytowaniu przepisu § 10 ust.1 ww. rozporządzenia i wskazaniu, że w myśl § 18 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia wniosek o przyznanie renty strukturalnej składa się po ukończeniu 55 lat, jednak nie później niż na miesiąc przed osiągnięciem wieku emerytalnego, Sąd stwierdził, że istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma charakter terminu wynikającego z przepisu §18 ust.3 pkt 2 ww. rozporządzenia. Podkreślił, że § 18 reguluje kwestie procesowe związane z: wszczynaniem postępowania o przyznanie renty strukturalnej (ust. 1), organu, do którego należy złożyć wniosek (ust. 2), obowiązku złożenia wniosku na formularzu udostępnionym przez Agencję (ust. 4), dokumentów, jakie należy załączyć do wniosku o przyznanie renty strukturalnej (ust. 5). Sąd stwierdził, iż umiejscowienie w § 18 także wskazanego przepisu ust. 3 pkt 2 prowadzi do wniosku, że zamiarem prawodawcy było nadanie wskazanemu w tym przepisie terminowi charakteru procesowego, a nie materialnoprawnego. W przypadku jego uchybienia strona może zatem wnosić o jego przywrócenie na podstawie art. 58 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził również, że traktowanie przez organ administracji terminu wynikającego z §18 ust.3 pkt 2 rozporządzenia jako terminu prawa materialnego, którego nie można przywrócić, prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad i wartości ustanowionych przez Konstytucję. Zdaniem Sądu nie można na obywatela nakładać obowiązku, który jest niemożliwy do spełnienia. Przepisy prawa, w tym wypadku § 18 ust. 3 pkt 2 wskazanego rozporządzenia, które nie zapewniają adresatom możliwości dostosowania się do sytuacji szczególnych, będących obiektywnie poza zakresem możliwości ich oddziaływania należy uznać za niezgodne z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawa. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł na podstawie art. 173§1 oraz art.174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.Nr 153, poz.1270 ze zm.) skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego i formalnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że termin z § 18 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191 z późn. zm. ) jest terminem procesowym, zamiast prawidłowego stwierdzenia, że jest to termin prawa materialnego, naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w postaci zawieszenia postępowania i przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w przypadku powstania wątpliwości co do konstytucyjności przepisu § 18 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że nie podziela poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., iż termin wskazany w § 18 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich jest terminem procesowym. Zdaniem skarżącego to, że § 18 cyt. rozporządzenia reguluje kwestie procesowe związane m.in. z wszczęciem postępowania, ustaleniem organu, nałożeniem obowiązku złożenia wniosku na odpowiednim formularzu czy wskazaniem dokumentów potrzebnych do rozstrzygnięcia wniosku nie przesądza, że termin określony w ust. 3 pkt 2 ma charakter procesowy, co w istocie także przesądzałoby o charakterze procesowym ust. 3 pkt 1 tegoż paragrafu. Wskazał, że na osobie wnioskującej o przyznanie renty strukturalnej ciążą obowiązki, a normodawca przewidział pewne terminy do ich spełnienia. Są one przewidziane nie tylko w § 18 ust. 3 pkt 2, a także w § 20 ust. 7 rozporządzenia. Podniósł, iż nie dostrzega różnicy, która pozawalałaby na stwierdzenie, że § 18 ust. 3 pkt 2 ( a także 1 ) rozporządzenia jest terminem procesowym, a z kolei § 20 ust. 7 tego samego rozporządzenia przysługuje przymiot terminu prawa materialnego i powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. w sprawie o sygn. akt I SA/Bd 411/08 z dnia 16 września 2008 r., w którym Sąd opowiedział się za tym, że termin z § 20 ust. 7 jest terminem prawa materialnego. Zarzucił również, że wobec powzięcia wątpliwości co do konstytucyjności zapisu § 18 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, Sąd I instancji winien był zawiesić postępowanie i wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem odnośnie konstytucyjności zapisu. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną brak zastosowania przez WSA w B. art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a, tj. brak zawieszenia postępowania i przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu oznacza naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które wywarło istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem sąd administracyjny wypowiedział się w materii, dla której rozpatrzenia właściwszy jest Trybunał Konstytucyjny, co wynika z art. 3 w związku art. 2 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym ( Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.). M. S. nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznanej sprawie żadna z wad wymienionych w art.183§2 p.p.s.a. nie występuje. W rozpoznanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu prawem przewidzianych podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podstawową kwestią w rozpoznanej sprawie było wyjaśnienie charakteru prawnego terminu, o którym mowa w §18 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz.U.Nr 114, poz.1191), przywoływanego dalej jako "rozporządzenie", a w konsekwencji skutków naruszenia tego terminu. Stosownie do przepisu §18 ust.3 pkt 2 rozporządzenia wnioskodawca, który ubiega się o przyznanie renty strukturalnej po zmarłym małżonku składa wniosek o przyznanie renty strukturalnej po ukończeniu 55 lat, jednak nie później niż na miesiąc przed osiągnięciem wieku emerytalnego. Jak wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy skarżąca M. S. dnia 30 sierpnia 2010 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej renty strukturalnej po zmarłym dnia 23 sierpnia 2010 r. mężu Józefie Szuszczewiczu. Skarżąca ukończyła 60 lat dnia 12 września 2010 r. Wobec faktu, że mąż skarżącej zmarł na niecały miesiąc przez ukończeniem przez nią 60 lat, nie istniała możliwość złożenia przez nią wniosku na miesiąc przed ukończeniem 60 lat. Orzekające w sprawie organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznały , że termin ustalony w przepisie §18 ust.3 pkt 2 rozporządzenia jest terminem prawa materialnego i z tego powodu odmówiły wnioskodawczyni przyznania renty strukturalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie podzielił stanowiska organów administracji i uznał, że sporny termin ma charakter terminu procesowego, który może być przywrócony na podstawie przepisu art. 58 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny analizując skargę kasacyjną uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję prawidłowo rozstrzygnął sprawę. NSA nie podzielił jednak uzasadnienia tego rozstrzygnięcia w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji uznał, że termin z §18 ust.3 pkt 2 rozporządzenia jest terminem prawa procesowego. Stosownie do przepisu art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co miało miejsce w rozpoznanej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego określony w przepisie §18 ust.3 pkt 2 rozporządzenia termin nie jest ani terminem materialnym ani terminem procesowym lecz terminem o charakterze zbliżonym do terminu porządkowego. "Terminem materialnym jest okres w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego.[...] Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym". (B.Adamiak,J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wydanie 8, str.327). Terminem procesowym jest termin do dokonania czynności procesowej, którego niedochowanie powoduje przewidziane prawem konsekwencje. Natomiast "Do istoty terminu porządkowego należy to, że nie powoduje on utraty prawa lub możności dokonania czynności przed właściwym organem."(wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r. syg.akt II GSK 140/11). Należy zauważyć, że terminy do złożenia wniosków o przyznanie renty strukturalnej lub renty strukturalnej po zmarłym małżonku zostały ustanowione w rozporządzeniu. Terminy takie nie zostały ustalone w będącej podstawą do wydania rozporządzenia, ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Terminów do złożenia wniosków o przyznanie renty strukturalnej nie przewiduje również rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE.L.1999.160.80 ze zm.), które w Rozdziale IV zatytułowanym Wcześniejsze emerytury ( art.10 -12) w sposób wyczerpujący określa przesłanki uzyskania przez rolników ( i robotników rolnych) wcześniejszej emerytury czyli renty strukturalnej. Analiza przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że w ogóle nie zostały w nim określone ani materialnoprawne ani procesowe skutki niezachowania terminu do złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej lub renty strukturalnej po zmarłym małżonku . Warunki jakie musi spełnić producent rolny aby uzyskać rentę strukturalną zostały określone w §4 rozporządzenia. Warunki jakie musi spełnić małżonek osoby uprawnionej do renty strukturalnej, aby uzyskać tę rentę w przypadku śmierci uprawnionego zostały określone w § 10 rozporządzenia. W żadnym z przepisów rozporządzenia, ani w innym akcie prawnym nie została sformułowana jako podstawa do wydania decyzji o odmowie przyznania renty strukturalnej, w tym renty strukturalnej po zmarłym małżonku, okoliczność , że wniosek o jej przyznanie został złożony po terminie określonym w §18 ust.3 pkt 2 ( odpowiednio w pkt 1 ) rozporządzenia. Również w przepisie §20 rozporządzenia, w którym określone zostały zasady weryfikacji wniosku o przyznanie renty strukturalnej, w trakcie której to weryfikacji Kierownik właściwego biura powiatowego ARiMR ustala czy spełnione zostały wskazane warunki do przyznania renty strukturalnej (co do wieku, okresu prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym, podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, wpisania do ewidencji producentów, braku zaległości z tytułu opłacania składek na ubezpieczenia społeczne rolników, wymaganej powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie) i w przypadku stwierdzenia ich niespełnienia wydaje decyzję o odmowie przyznania renty strukturalnej , jako podstawa odmowy przyznania rety strukturalnej nie została wskazana okoliczność złożenia wniosku po terminie określonych w §18 ust.3. Przepis §20 rozporządzenia odnosi się wprawdzie tylko do wniosków określonych w §18 ust.1 pkt 1 rozporządzenia, tj. do wniosków rolników ubiegających się o przyznanie renty strukturalnej, a nie wniosków małżonków ubiegających się o renty strukturalne po zmarłym małżonku, ale nie ma powodów aby terminy do złożenia wniosków przez obie ww. grupy podmiotów traktować inaczej pod kątem oceny charakteru terminu na złożenie wniosku. Ze względu na nieokreślenie w rozporządzeniu jakichkolwiek sankcji związanych z niezachowaniem terminu określonego w przepisie § 18 ust.3 pkt 2 rozporządzenia Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepis ten jest przepisem o charakterze zbliżonym do terminu porządkowego. Wobec powołania się w skardze kasacyjnej na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 września 2008 r. syg. akt I SA/Bd 411/08, w którym Sąd opowiedział się za tym , że termin §20 ust.7 rozporządzenia jest terminem prawa materialnego, NSA wskazuje, że wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2009 r. syg. akt II GSK 6/09. Z uzasadnienia wyroku NSA wynika, że przepis §20 ust. 7 rozporządzenia nie jest przepisem prawa materialnego . Sąd stwierdził również, że " Nie można też w nim dostrzegać podstawy do czynności procesowych dokonywanych w postępowaniu administracyjnym, gdzie ich skuteczność jest uzależniona od zachowania terminu." Z wyżej wyłożonych przyczyn zarzut naruszenia prawa materialnego Sąd uznał za nieuzasadniony. Za nieuzasadniony uznał Sąd również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. i nie zawieszenie postępowania i nie przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu wobec powstania wątpliwości co do konstytucyjności przepisu § 18 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Przepis art.124§1 pkt 5 p.p.s.a. stanowi, że sąd zawiesza postępowanie z urzędu w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu albo Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wobec nieprzedstawienia przez Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu brak było podstawy do zawieszenia postępowania w oparciu o wskazaną w skardze kasacyjnej podstawę prawną. Wskazanie naruszenia tego przepisu nie może być podstawą dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny , czy Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w materii, dla której właściwy jest, jak wskazuje kasator, Trybunał Konstytucyjny. Należy tylko wskazać, że z samego brzmienia przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisu art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym ( Dz.U. Nr 102, poz.643 ze zm.) jasno wynika, że nie obliguje on sądu, a jedynie umożliwia sądowi przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego, i to tylko w sytuacji, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Z wyłożonych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.