II GSK 140/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Rz 537/10 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z 18 listopada 2010 r. akt I SA/Rz 537/10 w sprawie ze skargi D. M. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] czerwca 2010 r., w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: organ I instancji) z [...] kwietnia 2010 r. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia: W dniu 23 listopada 2009 r. D. M. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o wpis do ewidencji producentów oraz wniosek na 2009 rok o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej w przypadku śmierci rolnika. Strona przedłożyła odpis skróconego aktu zgonu męża T. M. wraz z odpisem wniosku do Sądu Rejonowego w P. o stwierdzenie nabycia spadku oraz oświadczenia pozostałych spadkobierców. W dniu 15 marca 2010 r. skarżąca złożyła w organie I instancji prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w P. (sygn. akt I Ns 1119/09) o stwierdzeniu nabycia spadku po T. M. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki przyznania płatności wynikające z przepisu art. 22 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach). Od wyżej wymienionej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym podniosła, że w Sądzie Rejonowym została poinformowana o doręczeniu jej prawomocnego postanowienia o nabyciu spadku przez pocztę. Ponieważ nie otrzymała postanowienia pocztą, odebrała je osobiście w dniu 15 marca 2010 r. i w tym samym dniu przedłożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w P. Decyzją z [...] czerwca 2010 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia dokonane przez organ I instancji oraz wyjaśnił, iż skarżąca spełniła warunki wynikające z art. 22 ust 1 ustawy o płatnościach, jak również wynikające z ust. 2 powołanego artykułu, a mianowicie wstąpiła do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Natomiast przepis art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach precyzuje, iż spadkobierca składa prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się tego postanowienia. Zatem skarżąca przedkładając osobiście w dniu 15 marca 2010 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w P. postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia 4 lutego 2010 roku (sygn. akt I Ns 1119/09) o stwierdzeniu nabycia spadku po mężu uchybiła terminowi zakreślonemu w art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę D. M. na decyzje organu odwoławczego stwierdził, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazał, iż poza sporem pozostawał fakt spełnienia przez skarżącą (spadkobierczynię) po producencie rolnym T. M., przesłanek przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określonych w art. 22 ust. 1 - 4 ustawy o płatnościach. Organy zakwestionowały natomiast spełnienie przez skarżącą warunku wynikającego z art. 22 ust.5 tej ustawy. Jak wynika z akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt I Ns 1119/09, stało się prawomocne w dniu 25 lutego 2010 r., zaś skarżąca złożyła je w organie I instancji w dniu 15 marca 2010 r., tj. z przekroczeniem 14-dniowego terminu zakreślonego w ust. 5 art. 22 ustawy o płatnościach. Dalej Sąd I instancji podkreślił, iż termin, o którym mowa w omawianym przepisie, ma charakter procesowy i podlega przywróceniu na zasadach określonych kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie WSA wbrew twierdzeniu organu odwoławczego z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca została pouczona, w jakim terminie ma przedłożyć prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, ani też by została pouczona o prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Organ odwoławczy powoływał się na notatkę służbową i protokół zapoznania z aktami, ale z dokumentów tych nie wynika, by skarżąca potwierdziła uzyskanie takiego pouczenia. W związku z powyższym w ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do zakwestionowania twierdzenia skarżącej, że o uchybieniu terminu dowiedziała się z decyzji organu I instancji. W odwołaniu powołała się bowiem na okoliczności, które w jej ocenie usprawiedliwiały niedotrzymanie terminu, a więc w istocie zawarła tam wniosek o jego przywrócenie. Ponadto dopełniła czynności, dla której określony był termin i przed upływem 7 dni od powzięcia wiadomości o uchybieniu terminu wniosła o jego przywrócenie. WSA stwierdził, iż pomimo niezłożenia odrębnego wniosku, organ powinien rozpatrzyć okoliczności podniesione przez skarżącą w odwołaniu pod kątem spełnienia bądź nie spełnienia przesłanek uzasadniających przywrócenie terminu, natomiast właściwym w sprawie organem jest Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., ponieważ to do tego organu strona złożyła dokument z przekroczeniem terminu. Reasumując Sąd I instancji wyjaśnił, iż dopiero po rozstrzygnięciu kwestii przywrócenia terminu, organ I instancji powinien wydać decyzję w przedmiocie płatności, zaś brak rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu powoduje, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. wniósł skargę kasacyjną od tegoż wyroku, domagając się jego o zmiany w całości przez oddalenie skargi D. M. i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnie art. 22 ust 5 ustawy o płatnościach poprzez przyjęcie, że termin o którym mowa w art. 22 ust. 5 ma charakter procesowy i podlega przywróceniu na zasadach określonych w art. 58 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.); - naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą określoną w art. 58 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy ARiMR winny z urzędu pomimo iż strona nie złożyła formalnego wniosku o przywrócenie terminu do przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o nabyciu spadku rozpatrzyć okoliczności podniesione przez stronę w odwołaniu pod kątem spełnienia, bądź niespełnienia przesłanek uzasadniających przywrócenie terminu, Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419). Na wstępie ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne. Nadto należy zauważyć, iż w istocie oba zarzuty zarówno dotyczące naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do kwestią najistotniejszej w rozpoznawanej sprawie, to znaczy do zagadnienia, jakim jest wyjaśnienie charakteru prawnego terminu, o jakim mowa w art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach, a w konsekwencji skutków naruszenia tego terminu. Organ administracji II instancji w zaskarżonej decyzji przyjął, że termin do złożenia oświadczenia jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu stosownie do unormowań zawartych w art. 58 k.p.a. Zdaniem organu za tym stanowiskiem przemawia umieszczenie tej regulacji w akcie prawa materialnego jakim jest ustawa o płatnościach, jak również okoliczność, iż zachowanie tego terminu powoduje powstanie stosunku materialnoprawnego polegającego na tym, że spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania w miejsce spadkodawcy, co oznacza możliwość skutecznego nabycia uprawnień do płatności obszarowych. Brak zachowania terminu wyłącza powstanie takiego stosunku materialnoprawnego i w konsekwencji powoduje odmowę przyznania uprawnienia objętego pierwotnym wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił tego stanowiska organu administracji. Uznał, iż sporny termin ma charakter terminu procesowego, który może być przywrócony w oparciu o regulacje zawarte w art. 58 k.p.a. W niniejszej sprawie WSA stwierdził, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego z akt sprawy nie wynika aby skarżąca została pouczona, w jakim terminie ma przedłożyć prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, ani też by została pouczona o prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Dlatego w ocenie Sądu pierwszej instancji brak było podstaw do zakwestionowania twierdzenia skarżącej, że o uchybieniu terminu dowiedziała się z decyzji organu I instancji. W odwołaniu powołała się bowiem na okoliczności, które w jej ocenie usprawiedliwiały niedotrzymanie terminu, a więc w istocie zawarła tam wniosek o jego przywrócenie. Ponadto dopełniła czynności, dla której określony był termin i przed upływem 7 dni od powzięcia wiadomości o uchybieniu terminu wniosła o jego przywrócenie. WSA podkreślił, iż pomimo niezłożenia odrębnego wniosku, organ powinien rozpatrzyć okoliczności podniesione przez skarżącą w odwołaniu pod kątem spełnienia bądź nie spełnienia przesłanek uzasadniających przywrócenie terminu, natomiast właściwym w sprawie organem jest Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., ponieważ to do tego organu strona złożyła dokument z przekroczeniem terminu. Reasumując Sąd I instancji wyjaśnił, iż dopiero po rozstrzygnięciu kwestii przywrócenia terminu, organ I instancji powinien wydać decyzję w przedmiocie płatności. Naczelny Sąd Administracyjny analizując niniejszą skargę kasacyjna uznał, iż Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, choć nie można zgodzić się z jego uzasadnieniem. Stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W niniejszej sprawie wystąpiła okoliczność unormowana w tym przepisie in fine. W ocenie NSA sporny termin z art. 22 § 5 ustawy o płatnościach jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji nie ma charakteru terminu prawa materialnego. Sprawa związana z charakterem prawnym omawianego terminu wskazanego w art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Część składów orzekających sądów administracyjnych uznało, iż skutkiem uchybienia tego terminu jest pozbawienie spadkobiercy rolnika możliwości skutecznego dokonania określonej czynności, tzn. złożenia przedmiotowego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, które należy traktować jako czynność procesową dokonywaną w toku postępowania dotyczącego przyznania w drodze decyzji płatności, a w konsekwencji uznano, że termin z art. 22 ust. 5 ustawy jest terminem procesowym, do którego mają zastosowanie art. 58 i art. 59 k.p.a., normujące instytucję przywrócenia terminu (tak np. w wyrokach: NSA z 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 231/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 597/08). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sporny termin nie ma charakteru ani terminu materialnego, ani terminu procesowego. Analizowany termin to termin szczególny przewidziany w ustawie, który ze względu na skutki jakie wywołuje charakterem najbardziej jest zbliżony do terminu porządkowego. Do istoty terminu porządkowego należy to, że nie powoduje on utraty prawa lub możności dokonania czynności przed właściwym organem. W związku z tym naruszenie terminu do złożenia postanowienia, określonego w art. 22 ust. 5 ustawy, nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza powołanych przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że prawodawca w ogóle nie określił skutków niezachowania 14 dniowego terminu do złożenia przez spadkobiercę rolnika przedmiotowego postanowienia. Wobec braku podstaw do przyjęcia, że niezachowanie wspomnianego terminu wywołuje jakiekolwiek skutki, należało uznać, że wolą prawodawcy było nadania temu terminowi charakteru terminu sui generis zbliżonego do terminu porządkowego. Należy zauważyć, iż płatności do gruntów rolnych co do zasady przyznawane są na wniosek rolnika. Złożenie wniosku w przewidzianym przez ustawę terminie powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. Jeśli w okresie między złożeniem wniosku, a wydaniem decyzji w sprawach płatności nastąpi śmierć rolnika, który go złożył – w jego miejsce może wstąpić do tego postępowania jego spadkobierca. Spadkobierca rolnika spełniający warunki wstępuje do tego postępowania administracyjnego w miejsce spadkodawcy, jeżeli złoży wniosek o przyznanie płatności w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Termin ten do złożenia wniosku przez spadkodawcę, unormowany w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach ma charakter terminu prawa materialnego (stanowisko co do takiego charakteru tego terminu jednoznacznie zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 617/09 i z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 627/09). W przypadku złożenia wniosku w terminie, spadkobierca rolnika wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki strony tego postępowania. Decyzje w sprawie przyznania płatności wydaje się po złożeniu przez spadkobiercę prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Termin do złożenia tego postanowienia wynosi 14 dni od dnia jego uprawomocnienia się (art. 22 ust. 5 ustawy). Należy podkreślić, iż w przypadku gdy spadkobierca składa wniosek, a postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku nie zostało jeszcze zakończone spadkobierca dołącza do wniosku: a) zaświadczenie sądu o zarejestrowaniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku albo b) kopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez sąd albo potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo pracownika Agencji wraz z potwierdzeniem nadania tego wniosku w polskiej placówce pocztowej (art. 22 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy). Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu zakończenie postępowania w sprawie przyznania płatności zawiesza się do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w sprawie płatności zależy bowiem od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Po złożeniu prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku Agencja z urzędu lub na wniosek strony podejmuje zawieszone postępowanie w sprawie (por. J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska: Komentarz do art.22 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. LEX 2008). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej sprawie ustawodawca nie wskazuje w analizowanych przepisach na sankcję w postaci możliwości wydania decyzji o odmowie przyznania płatności dla spadkobiercy rolnika w sytuacji niedotrzymania przez tegoż spadkobiercę 14 dniowego terminu do dołączenia do wniosku prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym rolniku. Uzyskanie przez spadkobiercę decyzji pozytywnej uzależnione jest od łącznego spełnienia trzech przesłanek: od nabycia statusu spadkobiercy, od objęcia w posiadanie gruntów rolnych, których dotyczyły postępowanie (i bycia ich posiadaczem w dniu 31 maja danego roku) oraz od spełnienia warunków do przyznania płatności określonych w art. 7 ustawy, tj.: posiadanie w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, utrzymywanie wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek, uzyskanie numeru identyfikacyjnego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Nadto konieczne jest złożenie wniosku w zawitym terminie 7 miesięcy od otwarcia spadku. Zatem zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego w niniejszym składzie termin wskazany przez ustawodawcę w art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach do złożenia prawomocnego postanowienia o nabyciu spadku jest terminem szczególnym (sui generis), zbliżonym swoim charakterem prawnym do terminu porządkowego, którego przekroczenie przez spadkobiercę rolnika nie rodzi żadnych istotnych skutków prawnych w postaci utraty przez niego prawa lub możności dokonania czynności przed właściwym organem. W związku z tym naruszenie terminu do złożenia postanowienia, określonego w art. 22 ust. 5 ustawy, nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Analizowany termin nie ma charakteru ani terminu materialnego (tak jak to uznał organ odwoławczy), ani terminu procesowego (tak jak ocenił Sąd pierwszej instancji). W konsekwencji nie ma potrzeby w przypadku jego przekroczenia stosować instytucji przywrócenia terminu regulowanej postanowieniami art. 58 k.p.a. Dołączenie do wniosku prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku może być skuteczne także po upływie tego terminu. Jeśli spadkobierca zmarłego rolnika spełnia łącznie wyżej wskazane warunki ustawowe może uzyskać pozytywną decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty zamieszczone w skardze kasacyjnej, a dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi. Nadto nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach w tej części, w której Sąd pierwszej instancji słusznie zakwestionował ocenę charakteru prawnego spornego terminu dokonaną przez organ administracji jako terminu o charakterze materialnoprawnym. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jednak inaczej niż Sąd pierwszej instancji, iż mamy do czynienia z terminem szczególnym, zbliżonym swoim charakterem do terminu porządkowego. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.