II FSK 1615/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz (sprawozdawca), Protokolant Agata Grabowska, po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej H. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 927/10 w sprawie ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w O. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia 30 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek opłaty targowej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od H. sp. z o.o. z siedzibą w O. na rzecz Rady Miasta O. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 marca 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę H. Sp. z o.o. w O. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia 30 września 2010r. w przedmiocie ustalenia stawek opłaty targowej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w dniu 30 września 2010 r. Rada Miasta Oleśnica podjęła uchwałę nr LI/303/2010 w sprawie opłaty targowej. W § 2 tej uchwały wskazano, że ustala się tabelę stawek opłaty targowej za sprzedaż na targowiskach pomiędzy ulicami: S. i K. oraz pomiędzy ulicami: W. i W. w O. , zgodnie z załącznikiem numer 1 do niniejszej uchwały. Z tabeli dopłat wynika, że stawki opłaty targowej zostały zróżnicowane ze względu na formę sprzedaży oraz ze względu na położenie targowiska, przy czym stawki te zostały określone na kilkukrotnie wyższym poziomie za sprzedaż na targowisku położonym w O. pomiędzy ulicami: S. i K. (prowadzonym przez H.Sp. z o.o.) niż za sprzedaż na targowisku usytuowanym pomiędzy ulicami: W. i W. w O. (położonym na gruncie należącym do Miasta O.). H. Sp. z o.o. wezwała Radę Miasta O. do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że wysokość opłaty targowej ustalonej dla targowiska położonego pomiędzy ulicami: S. i K. w O. narusza konstytucyjne zasady równości i ma na celu dyskryminację oraz doprowadzenie Spółki i osób handlujących na tym targowisku do upadłości i utraty pracy. Rada Miasta Oleśnica w dniu 29 października 2010 r. podjęła uchwałę nr LII/311/2010 w przedmiocie nie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazano, że uchwała w sprawie opłaty targowej znajduje uzasadnienie w art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Podkreślono, że przy ustalaniu stawek opłaty nie przekroczono maksymalnej wysokości tej stawki wnoszącej 681,54 zł. Wskazano, że zróżnicowanie wysokości opłaty dla poszczególnych targowisk było spowodowane tym, że targowisko przy ul. S. i K. położone jest w centrum miasta i w konsekwencji takie położenie stwarza możliwość uzyskania wyższych dochodów z prowadzonej na tym targowisku sprzedaży niż z działalności handlowej wykonywanej na targowisku znajdującym się pomiędzy ulicami: W. i W. w O. Zauważono, że wszystkie osoby prowadzące działalność handlową na targowisku pomiędzy ul. S. i K. są zobowiązane do uiszczania takiej samej opłaty targowej i nie naruszono zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 19 pkt 1 lit. a ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.; zwana dalej : "u.p.o.l.") w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic ustawowego upoważnienia wynikającego z wymienionych przepisów ustawy i ustalenie w § 2 i w załącznikach zaskarżonej uchwały zróżnicowanych stawek opłaty targowej - niższych na targowiskach położonych na gruncie należącym do Miasta O. i wyższych na innych targowiskach. W ocenie skarżącej doprowadziło to do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji w życiu gospodarczym. Spółka podkreśliła, że targowisko prowadzone przez nią zostało zrównane pod względem stawek opłaty targowej z sytuacją osób prowadzących handel poza granicami wyznaczonych do tego targowisk. W ocenie skarżącej § 2 zaskarżonej uchwały jest w istocie przepisem mającym charakter kary za prowadzenie targowiska, natomiast opłata targowa, jako danina publiczna, nie może być środkiem represyjnym, ani narzędziem służącym wyeliminowaniu z rynku określonych podmiotów. W piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2011 r. skarżąca podkreśliła, że nie można uzależniać wysokości daniny od miejsca położenia targowiska lub od podmiotu, który je prowadzi. Targowiska usytuowane na terenie O. charakteryzują się tożsamymi cechami istotnymi - położone są na terenie miasta O., handlujący na każdym z targowisk są mieszkańcami O. i okolicznych miejscowości, na każdym z tych targowisk prowadzony jest handel w różnych formach. Skarżąca wskazała, że zróżnicowanie stawek opłaty targowej ze względu na usytuowanie targowiska względem centrum miasta poczytywać trzeba jako przekroczenie granic polityki podatkowej gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w ujęciu art. 165 ust. 2 oraz art. 171 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, a ich działalność podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Zgodnie z art. 168 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Sąd wskazał, że gmina ma konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowane prawo do swobodnego ustalania wysokości opłaty targowej na targowiskach w granicach przewidzianych przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a jedyne ograniczenie jakie ustawodawca wprowadził zawiera się w art. 19 ust.1 lit. a u.p.o.l. i dotyczy narzuconego ustawą górnego limitu dziennej stawki kwotowej opłaty. Sąd wyjaśnił, że uprawnienie gminy do określania, a tym samym różnicowania stawek opłaty dla poszczególnych targowisk, w granicach zakreślonych w art. 19 ust.1 lit. a, jest przejawem umożliwienia jednostce samorządu terytorialnego jaką jest gmina - wpływania, przez kształtowanie pożądanej w danym czasie miejscowej polityki podatkowej w tej sferze, na lokalną gospodarkę. Sąd nie uznał zarzutu obrazy art. 32 Konstytucji poprzez złamanie reguły równości podmiotów wobec prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną, relewantną. Gmina wskazała, że targowiska co do których przyjęto odmienne stawki opłaty targowej są usytuowane w różnych punktach miasta, tzn. to, na którym działalność handlową prowadzi strona skarżąca jest zlokalizowane w centrum. Targowiska te nie mają jednej wspólnej cechy istotnej - różni je lokalizacja. Jest faktem powszechnie znanym, że usytuowanie działalności handlowej wywiera bardzo znaczący, jeśli nie pierwszorzędny, wpływ na opłacalność przedsięwzięcia, gdyż z natury rzeczy ułatwienie dostępu zwiększa liczbę potencjalnych klientów, przyczyniając się do osiągania zwiększonych obrotów i dochodów z tego tytułu. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: 1. art. 32 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie w wyniku uznania, że zaskarżona uchwała nie narusza wyrażonej w tym przepisie zasady równości wobec prawa, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy dowodzą, że ustalenie w akcie prawa miejscowego zróżnicowanych stawek opłaty targowej na targowiskach zlokalizowanych w O., które charakteryzują się tymi samymi cechami istotnymi, narusza zasadę równości wobec prawa podmiotów; 2. art. 168 Konstytucji RP w związku z art. 19 u.p.o.l. poprzez ich błędną, rozszerzającą wykładnię i przyjęcie, że powołane przepisy uprawniają Radę Miasta O. w do swobodnego ustalania wysokości stawek opłaty targowej, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja naruszonych norm prowadzi do wniosku, że stawki opłaty targowej nie mogą być ustalane w sposób dowolny. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji całkowicie stracił z pola widzenia fakt, że Miasto O. jest ośrodkiem miejskim o niewielkiej powierzchni. W konsekwencji zlokalizowane na jego terenie place targowe są w równym stopniu dostępne dla wszystkich jego mieszkańców. Oddalenie każdego z tych targowisk od ścisłego centrum miasta jest na tyle niewielkie, że nie rodzi to żadnych przeszkód komunikacyjnych w robieniu na nich zakupów. Położenie targowiska skarżącej nie czyni go bardziej atrakcyjnym od pozostałych placów targowych w takim stopniu, aby uzasadniało to ustalenie wyższych stawek opłaty targowej za handel na jego terenie. Brak szczegółowej regulacji w przedmiocie ustalania wartości pobieranych opłat nie uprawnia do przyjęcia, że organy w tym zakresie mogą postępować w sposób dowolny. Zakreślenie przez ustawodawcę wartości maksymalnej danej opłaty w żadnym razie nie czyni wiarygodnym stanowiska Sądu I instancji, że dopóki ustalona stawka nie przekracza powołanej wartości granicznej, dopóty ustalająca ją uchwała odpowiada prawu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto O. reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym ustanowionym przez Burmistrza, wniosło o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej : "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły uwzględniać jedynie ewentualne naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie wymienionej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. Podkreślić wobec tego należy, iż nie jest kwestionowane ustalenie faktyczne, że targowiska w stosunku do których wyznaczono różne stawki opłaty targowej położone są w różnej odległości od centrum miasta. W pierwszej kolejności należy jednak wskazać na niedostatki samej skargi kasacyjnej. Przepis art. 32 Konstytucji RP ma dwie jednostki redakcyjne. Tymczasem ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie wskazano, która z nich została naruszona. Również powołany jako błędnie interpretowany art. 19 u.p.o.l. podzielony jest na punkty i stanowiące podpunkty litery. Również w tym przypadku nie wskazano, która z jednostek redakcyjnych tego przepisu została naruszona. Przyjmując nawet, iż wskazywane naruszenie prawa materialnego dotyczyło obu ustępów art. 32 Konstytucji RP, nie można podzielić zapatrywania, że zaskarżona uchwała narusza zasadę równości, przyjmującą postać dyskryminacji w życiu gospodarczym Spółki wnoszącej skargę kasacyjną. Należy bowiem zauważyć, że możliwość różnicowania stawek opłaty targowej na różnych targowiskach pozostaje w związku ze wskazanymi przez Miasto O. różnymi lokalizacjami targowisk. Położenie zatem targowiska prowadzonego przez H. Sp. z o.o. w centrum uzasadnia możliwość różnicowania stawek opłaty targowej, o której stanowi art. 19 pkt. 1 lit. a u.p.o.l. Należy podkreślić, że ustalenie stawki opłaty targowej w różnej wysokości dla różnych targowisk w obrębie gminy wynika wprost z ustawy. Ustawodawca nie uzależnia ustalenia stawki opłaty targowej od celu jakiemu ma służyć zróżnicowanie stawek. W toku postępowania Miasto O. konsekwentnie wskazywało na powody różnicowania stawek na poszczególnych targowiskach i twierdzeniom tym nie można zarzucić braku logiki, czy spójności. Nie można zatem w tym kontekście twierdzić, że poprzez zróżnicowanie stawek opłaty targowej doszło do naruszenia interesów podmiotu prowadzącego jedno z targowisk w kontekście zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Faktem bowiem powszechnie znanym jest większa dochodowość działalności handlowej prowadzonej w centrum każdego ośrodka miejskiego, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Nie ma także uzasadnionych podstaw do przyjęcia naruszenia prawa materialnego z art. 168 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Z kolei art. 19 pkt. 1 lit. a u.p.o.l. stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć 597,86 zł dziennie ( w dniu podjęcia uchwały była to kwota 681,54 zł). Przepisy te są wyrazem autonomii gmin w zakresie stanowienia prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak możliwości różnicowania na tej podstawie stawek opłaty targowej oparto na poglądach wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 23.09.1993 r. w sprawie SA/Gd 1056/93. Wymaga jednak podkreślenia, że w dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, którą podziela także Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą skargę kasacyjną, wyrażane jest stanowisko przeciwne, zgodnie z którym ustalenie stawek opłaty targowej, w różnej wysokości dla różnych targowisk w obrębie gminy, mieści się w granicach ustawowego upoważnienia dla rady gminy zawartego w art. 19 ust. 1 u.p.o.l. Przepis ten nie wprowadza zakazu różnicowania stawek opłaty targowej w odniesieniu do różnych targowisk prowadzonych na terenie danej gminy. Podkreśla się, że w ramach granic wyznaczonych przez art. 15 oraz art. 19 pkt 1 lit. a u.p.o.l. gminy mają swobodę ustalania obciążeń i mogą realizować własną, lokalną politykę. Dopuszczalne jest wobec tego różnicowanie obciążeń, aby zrealizować określone cele publiczne. Zauważyć należy, że wybór określonej stawki dla różnych targowisk na terenie gminy jest elementem polityki gospodarczej prowadzonej przez radę gminy i w tym zakresie rada gminy nie jest krępowana przez ustawodawcę ( por. NSA w wyrokach : z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 232/10, publ. LEX nr 852204, z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1233/07, publ. LEX nr 519136, z dnia 14 października 1993 r., sygn. akt SA/Po 73/93, publ. LEX nr 9338, a także WSA w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn.. akt I SA/Gl 1277/10, publ. LEX nr 1128395). Prócz tego należy podkreślić, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Realizacja zatem celów o charakterze pozafiskalnym, do jakich należy zaliczyć prowadzenie polityki gospodarczej przy stanowieniu lokalnego prawa daninowego, nie może podlegać ocenie, gdyż naruszałoby to zasadę autonomii samorządu terytorialnego. Godzi się zaś zauważyć, że art. 19 pkt. 1 u.p.o.l. upoważnia rady gmin do określania zasad, a więc reguł postępowania przy ustalaniu opłaty targowej. Ustalenie wobec tego stawki opłaty targowej w różnej wysokości, dla różnych targowisk w obrębie gminy wynika wprost z upoważnienia ustawowego. To zaś wskazuje na realizację normy wynikającej z art. 168 Konstytucji RP. Z tych przyczyn na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art.205 § 2 p.p.s.a.