I SA/Gl 1277/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Winiarski (spr.), Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia WSA Grzegorz Granieczny, Protokolant Izabela Maj - Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi L. B. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty targowej oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 19 pkt 1 lit. a), pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. nr 121, poz. 844 ze zm., dalej zwana "upol"), Rada Miasta R. ustaliła m.in. dzienne stawki opłaty targowej od sprzedaży w dni targowe, przyjmując zróżnicowane stawki tych opłat w zależności od położenia targowiska ([...] zł. i [...] zł. w odniesieniu do targowisk zlokalizowanych przy wskazanych ulicach oraz [...] zł. – w pozostałych miejscach). Działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym L.B., wnioskiem z dnia 1 września 2010 r., zażądał zmiany ww. uchwały w części dotyczącej wysokości opłaty targowej. Podkreślił, że uchwała różnicuje opłatę targową w zależności od miejsca prowadzenia handlu w taki sposób, że uprzywilejowane jest targowisko gminne, a pozostałe targowiska – w tym należące do wnioskodawcy – obciążone zostały rażąco wygórowanymi stawkami. Wnioskodawca uznał to za niezgodną z prawem praktykę monopolistyczną. Rada Miasta R. uchwałą z dnia [...] r. nr [...] odmówiła usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie uchwały z dnia [...] r. w sprawie opłaty targowej. L. B. został powiadomiony o tej uchwale pismem przewodniczącego Rady z dnia 1 października 2010 r. (pismo to, wraz z odpisem uchwały z dnia [...] r. doręczono L. B. w dniu 5 października 2010 r.). W konsekwencji L.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, żądając stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] r. której zarzucił naruszenie jego interesu. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że w prasie lokalnej ukazały się artykuły, w których przytoczono wypowiedzi Prezydenta R., świadczące o tym, że gmina zamierza wyeliminować handlu na wszelkich innych terenach niż te, które zostały objęte stawką preferencyjną. Zdaniem skarżącego takie działanie nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Rada Miasta R. ma prawo do różnicowania stawek opłaty targowej, jednak powinno to następować w oparciu o czytelne i uzasadnione kryteria. Skarżący wskazał tu na konstytucyjną zasadę równości , akcentując że wszystkie podmioty mają być traktowane równo. W dalszej kolejności Skarżący odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt SA/Gd 1056/93, czy też z dnia 14 października 1993 r., sygn. akt SA/Po 73/93), w których prezentowano różne poglądy co do możliwości różnicowania stawek opłaty targowej przez gminę. W pierwszym z przywołanych wyroków wyrażony został pogląd, iż z przepisów ustawy z 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych nie wynika, aby stawki podatku (opłaty targowej) mogły być różne dla odrębnych typów targowisk. Natomiast w drugim wyroku skład orzekający zajął stanowisko przeciwne, dopuszczając możliwość ustalania różnych stawek opłaty targowej na różnych targowiskach. Skarżący uważa, że różnicowanie stawek opłaty targowej narusza zasadę równości. W odpowiedzi na skargę Gmina R. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem strony przeciwnej gmina jest uprawniona do różnicowania stawek opłaty targowej. Na poparcie swojego stanowiska powołano się na wyroki NSA z dnia 14 października 1993 r., sygn. akt I SA/Po 73/93 oraz z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 733/97. Na rozprawie przed sądem administracyjnym pełnomocnik skarżącego podkreślił, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia dwóch kwestii: po pierwsze – odpowiedzi na pytanie czy w ogóle jest możliwe różnicowanie przez gminę stawek opłaty targowej i po drugie – w jakich przypadkach możliwe jest odstępstwo od zasady równości przy ewentualnym różnicowaniu stawek opłaty targowej. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej zaskarżona uchwała narusza konstytucyjne zasady równości i proporcjonalności. Wskazał, że maksymalna stawka wynikająca z zaskarżonej uchwały dotyczy de facto tylko jednego targowiska, które zlokalizowane zostało na terenie będącym własnością skarżącego. Zaznaczył też, że skarżący niezależnie od tego, że jest właścicielem targowiska, prowadzi na tym terenie bezpośrednio sprzedaż, stąd też podniesienie opłaty targowej dotyka go bezpośrednio. Istnienie interes prawny skarżącego pełnomocnik wywiódł z konstytucyjnej zasady równości. Z kolei pełnomocnik strony przeciwnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko, iż możliwe jest różnicowanie stawek opłaty targowej przez radę gminy. Dopuszczalność różnicowania wynika z treści art. 19 upol. Zaznaczył również, że podjęcie uchwały o zróżnicowanych stawkach nie było dokonane w celu uprzywilejowania targowiska miejskiego. Podkreślił, że najniższe stawki opłaty targowej dotyczą też terenów prywatnych. Pełnomocnik stwierdził, że celem zastosowania niskich stawek dla określonych obszarów miasta było wywołanie aktywizacji gospodarczej tych terenów, na co wielokrotnie zwracał uwagę Prezydent Miasta, również w artykule prasowym. Wskazał, że podjęcie zaskarżonej uchwały było efektem postulatów lokalnych kupców oraz, że stanowi to element realizacji wewnętrznej polityki gospodarczej. Twierdzeniom tym nie oponowała strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a."), kontroli sądów administracyjnych podlegają akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Takim właśnie aktem prawa miejscowego jest zaskarżona Uchwała Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie opłaty targowej. Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, posiadanie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, kształtujących sytuację prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą. Skarżący musi wykazać, że uchwała rzeczywiście i w sposób bezpośredni narusza jego indywidualny interes prawny, czyli powoduje następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień, mających oparcie w przepisach prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 322175). W niniejszej sprawie Sąd przyjął, że istnienie takiego interesu skarżący wykazał oraz spełnił wymogi formalne dotyczące wyczerpania toku instancji, wobec czego skarga mogła zostać rozpatrzona pod względem merytorycznym. Tym nie mniej rozpatrujący sprawę skład orzekający uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała odpowiada prawu. W zaskarżonej uchwale Rada Miasta ustaliła wysokość stawek dla powierzchni zajętych pod targowiska w różnej wysokości, w odniesieniu dla różnych targowisk położonych na obszarze miasta. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że przed wejściem jej w życie obowiązywała uchwała przewidująca również zróżnicowane stawki, przy czym w nowym akcie prawa miejscowego przyjęto stawki w większym stopniu różnicujące obciążenia dotyczące poszczególnych targowisk. Badając zgodność z prawem przedmiotowego aktu należało zatem poddać analizie obowiązujące w tej materii regulacje prawne. W pierwszym rzędzie jednak wypada wskazać, a to w kontekście zarzutów skargi o naruszeniu norm konstytucyjnych, że w ujęciu art. 165 ust. 2 oraz art. 171 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej a ich działalność podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Z kolei według art. 168 Konstytucji – jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Takim aktem prawnym uprawniającym jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego w zakresie opłaty targowej jest ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U.z 2010 r. Nr 95 poz. 613). Stosownie do art. 15 ust. 1 upol opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach. Zgodnie z ust. 2 - targowiskami, o których mowa w ust. 1, są wszelkie miejsca, w których jest prowadzony handel, z zastrzeżeniem ust. 2a. Opłatę targową pobiera się niezależnie od należności przewidzianych w odrębnych przepisach za korzystanie z urządzeń targowych oraz za inne usługi świadczone przez prowadzącego targowisko (ust.3). Art. 19 ust. 1 stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że w pkt a) przepis określa zarazem, że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć wskazanej kwoty, która w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały wynosiła [...] zł dziennie. W świetle ustalonego stanu prawnego gmina ma konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowane prawo do swobodnego ustalania wysokości przedmiotowej opłaty targowej na targowiskach – w granicach przewidzianych cytowanymi przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a jedyne ograniczenie jakie ustawodawca wprowadził zawiera się w art. 19 ust.1 lit.a) i dotyczy narzuconego ustawą górnego limitu dziennej stawki kwotowej opłaty. Rada Miasta w zaskarżonej uchwale nie przekroczyła tak ustalonego progu i uznać tym samym należy, że nie naruszyła norm art. 19 ust.1 lit. a) ani art. 15 upol, pozostając w ramach ustawowego upoważnienia do stanowienia prawa lokalnego w tym zakresie. Sąd w składzie orzekającym podziela to stanowisko judykatury, w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie wprowadzają zakazu różnicowania stawek opłaty targowej w odniesieniu do różnych targowisk prowadzonych na terenie danej gminy (por. ostatnio NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 232/10, Centralna Baza Orzeczeń na stronie internetowej NSA, czy też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 927/10). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1233/07 zwrócono uwagę, że w ramach granic wyznaczonych przez art. 15 oraz 19 pkt 1 lit. a) upol gminy mają swobodę ustalania obciążeń i mogą realizować własną lokalną politykę. Dopuszczalne jest więc także różnicowanie obciążeń, aby zrealizować określone cele publiczne, np. architektoniczne. Uprawnienie gminy do określania, a tym samym różnicowania stawek opłaty dla poszczególnych targowisk, w granicach zakreślonych w art. 19 ust.1 lit. a), jest przejawem umożliwienia jednostce samorządu terytorialnego jaką jest gmina – wpływania, przez kształtowanie pożądanej w danym czasie miejscowej polityki podatkowej w tej sferze, na lokalną gospodarkę, zapewniając swobodę w reagowaniu na bieżące potrzeby zbiorowe lokalnej społeczności. Potrzeby te mogą dotyczyć zamiaru pozyskania dodatkowych źródeł dochodów przez gminę, chęci ożywienia lub nie, np. konkretnego rejonu w gminie, czy też przeciwdziałania niektórym zjawiskom społecznym, które z różnych przyczyn uznaje się za niepożądane etc. Uchwała organu gminy podlega jednak badaniu tylko pod względem legalności a nie celowości lub gospodarności, rzeczywiste zatem przesłanki podjęcia uchwały, o ile mieszczą się w granicach przepisów prawa, nie mogą być skutecznie kwestionowane. Wbrew twierdzeniom skargi, nie można zarzucić obrazy art. 32 Konstytucji poprzez złamanie reguły równości podmiotów wobec prawa. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasady proporcjonalności. Na tle tej normy konstytucyjnej Trybunał Konstytucyjny w swych licznych orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną, relewantną. Innymi słowy - zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: po pierwsze - są relewantne, tj. racjonalnie uzasadnione; po drugie - są proporcjonalne, a więc waga interesu, jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, które zostaną naruszone; po trzecie - pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnym, uzasadniającymi różne traktowanie podmiotów podobnych (zob. np. wyrok TK z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, Lex nr 32606). Analiza akt sprawy pozwala również stwierdzić, że zróżnicowanie opłat dokonane zostało w oparciu o jasne i logiczne kryteria. Niebagatelne znaczenie dla oceny spornego problemu ma to, że do czasu wejścia w życie kwestionowanej przez Skarżącego uchwały, w Mieście R. obowiązywały także zróżnicowane stawki opłat. Gmina wskazywała, że wprowadzenie nowych stawek opłat targowych było postulowane i aprobowane przez środowisko kupców (kwestia ta została także zaznaczona w protokole z sesji Rady Miasta R. z dnia 23 czerwca 2010 r., załączonej do akt sprawy). Nadto gmina – różnicując stawki opłat targowych - realizowała w ten sposób politykę gospodarczej aktywizacji określonych terenów miasta, dla których to obszarów przyjęto niższe stawki opłat targowych. Zwracał na to też uwagę Prezydent Miasta w wywiadzie prasowym. Uchwała miała także na celu porządkowanie handlu obwoźnego w R.. Podkreślenia wymaga także to, ze najniższe stawki opłat targowych ustalone zostały nie tylko dla terenów stanowiących własność gminy, ale również obejmujących tereny prywatne. W ocenie rozpatrującego sprawę składu orzekającego, takie działanie gminy mieści się w granicach zadań własnych tejże jednostki samorządu terytorialnego, które stosownie do art. 7 pkt 1 i 11 ustawy o samorządzie gminnym polegają na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w sprawach ładu przestrzennego, czy też w sprawach targowisk. Działania polegające na regulowaniu wysokością opłat targowych, w zależności od miejsca położenia targowiska na terenie miasta, mieszczą się w ramach polityki gospodarczej, urbanistycznej i społecznej realizowanej przez właściwe organy gminy. Z akt sprawy wynika, że zmiany w stawkach opłaty targowej, wprowadzone zaskarżoną uchwałą, związane były z realizacją przez gminę tychże właśnie zadań. Nie można zatem uznać, że objęta skargą uchwała narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności czy też równości. Sąd nie dopatrzył się naruszenia norm Konstytucji ani ustaw o samorządzie gminy oraz o podatkach i opłatach lokalnych, w związku z czym skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.