II GSK 268/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 727/10 w sprawie ze skargi P. S. S. "S." w B. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 727/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę P. S. S. "S." w B. na negatywne rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Zarząd Województwa [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Sąd uznał, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...] oraz zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu na ustalenia faktyczne organu administracji, który stwierdził, że w dniu [...] sierpnia 2010 r. P. S. S. "S." w B. (dalej – PSS S.) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu p.n. "Unowocześnienie działalności PSS S. poprzez zakup i wdrożenie w Piekarni Nr 5 innowacyjnego procesu technologicznego do produkcji chleba" w ramach Osi priorytetowej l. Wzrost innowacyjności i wspieranie przedsiębiorczości w regionie, Działanie 1.4 Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw, ogłoszony przez Zarząd Województwa [...], działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007- 2013. Pismem z dnia [...] września 2010 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała wnioskodawcę, iż w wyniku przeprowadzonej oceny formalnej wniosek o dofinansowanie projektu odrzucono z dalszej procedury oceny i wyboru projektów z powodu niespełnienia kryterium formalnego. Od tej oceny strona złożyła protest, który jak wynikało z pisma informacyjnego z dnia [...] października 2010 r., zawierającego rozstrzygnięcie, Instytucja Zarządzająca rozpatrzyła negatywnie. W ten sam sposób rozpatrzony został przez Departament Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym stronę poinformowano pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Zarówno pismo z dnia [...] września 2010 r., jak i pismo z dnia [...] października 2010 r. zostały podpisane przez Pana D. G. - Dyrektora Departamentu Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie został naruszony art. 30b ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 – dalej uzppr.) stanowiący, że w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Zdaniem Sądu I instancji, przez użyty w powołanym przepisie zwrot "jakikolwiek etap postępowania" należy rozumieć każdy jego etap, począwszy od formalnego, skończywszy na merytorycznym badaniu wniosku. Analizowany przepis mówi przede wszystkim o czynnościach związanych z określonym projektem, zaś sama ocena projektu jest tylko jedną z nich. Nie chodzi zatem tylko o ocenę merytoryczną projektu, ale o jego każdą ocenę. WSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie kierowana do skarżącej spółdzielni informacja o odrzuceniu jej wniosku z dalszej procedury oceny i wyboru projektów z powodu niespełnienia kryterium formalnego (z dnia [...] września 2010 r.) została podpisane przez pana D. G., który również podpisał informację z dnia [...] października 2010 r. o nieuwzględnieniu protestu. Zdaniem Sądu I instancji, skoro rozpatrzenie protestu wymagało dokonania oceny zarzutów kwestionujących odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych, to w rozpatrzeniu tych zarzutów, na etapie postępowania odwoławczego, wyżej wymieniona osoba nie mogła brać udziału, gdyż na wcześniejszym etapie była zaangażowana w jego ocenę. Oznaczało to, że ocena projektu na etapie postępowania odwoławczego została przeprowadzona z naruszeniem bezwzględnie obowiązującego art. 30b ust. 3 uzppr. Sąd I instancji stwierdził, że popełnione uchybienie obligowało do stwierdzenia, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a w konsekwencji do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...]. Tym samym za przedwczesne uznał Sąd I instancji zarzuty skargi dotyczące samej oceny formalnej projektu skarżącej, skoro na etapie protestu oceny tej dokonała osoba wyłączna z mocy ustawy od jego załatwienia. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył Zarząd Województwa [...] - Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła: 1) naruszenie art. 141 ust. 4 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm. - dalej p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieudzielaniu wskazań (wytycznych) co do dalszego postępowania; 2) art. 153 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 141 ust. 4 zd. 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy istniał obowiązek jego zastosowania; 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 141 ust. 4 zd. 2 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach przejawiające się w szczególności w nierozstrzygnięciu zarzutów i kwestii podniesionych w skardze. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że wskazania co do dalszego postępowania przewidziane przez art. 141 ust. 4 zd. 2 p.p.s.a. powinny być konkretnie i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie wyroku, z którego wskazań co do dalszego postępowania trzeba i należy się tylko domyślać. Zdaniem organu administracji wnoszącego skargę kasacyjną, z przepisów prawa wynika skierowany do sądów administracyjnych generalny nakaz rozpoznawania merytorycznie wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, gdy jest to konieczne do końcowego załatwienia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Nierozpoznanie wszystkich zarzutów, a zatem pozostawienie bez rozstrzygnięcia części sporu i uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje, że spór merytoryczny – pozostając w tym zakresie wciąż nierozstrzygnięty – ex definitione kwalifikuje się do wystąpienia z kolejną akcją wszczynającą nowe postępowanie sądowoadministracyjne w części, w jakiej brak jest stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Takie działanie WSA nie tylko nie zmierza do końcowego załatwienia sprawy, ale wręcz je odsuwa w czasie, gdyż przy kolejnym przeprowadzeniu kontroli może dojść do uchylenia decyzji z przyczyn podnoszonych już przy pierwszej kontroli, lecz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nierozpoznanych przy jej przeprowadzeniu. Uchylając zaskarżoną decyzję z powołaniem się na uchybienia natury procesowej, sąd może i powinien formułować stanowisko również w kwestiach odnoszących się do sfery prawa materialnego. Brak w motywach zaskarżonego wyroku odniesienia się przez Sąd I instancji do zawartych w skardze zarzutów może rodzić uzasadnione przekonanie, że Sąd ten nie rozpoznał sprawy w jej granicach. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie udzielił organowi wytycznych co do dalszego postępowania, w szczególności w zakresie kwestii spornej między stronami, związanej z wykładnią zapisów rozdziału 6 Regulaminu oceny i wyboru projektów. Od rozstrzygnięcia, czy interpretacja zapisów Regulaminu dokonana przez organ była prawidłowa, czy nie, zależy dalsze procesowanie nad projektem (dalsze czynności związane z oceną i procedurą odwoławczą). P. S. S. "S." w B. nie skorzystała z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sformułowane w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzuty naruszenia prawa koncentrują się wokół nierozpoznania przez Sąd I instancji skargi w jej warstwie merytorycznej i nieodniesienia się do poruszanej w skardze kwestii poprawności oceny formalnej projektu. Zaskarżonym wyrokiem WSA uznał, że w związku z faktem podpisania dwóch kolejnych informacji o wyniku oceny projektu przez tę samą osobę, ocena tego projektu przeprowadzona została w sposób naruszający art. 30b ust. 3 uzppr. wobec czego przedwczesne i niecelowe byłoby, w ocenie Sądu, zajmowanie się zarzutami merytorycznymi skargi. Autor skargi kasacyjnej upatruje wadliwości postępowania Sądu I instancji w braku oceny czy odrzucenie wniosku było świetle Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów prawidłowe, co naruszało jego zdaniem, art. 134 § 1 p.p.s.a. i przekazaniu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia bez zrealizowania dyspozycji art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. w tym zakresie. Dokonując kontroli kasacyjnej wyroku w obszarze wytyczonym skargą kasacyjną, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 30b ust. 3 uzppr. w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę, przy czym jak stwierdził Sąd I instancji, cytowany przepis odnosi się do wszystkich czynności wiążących się z określonym projektem i nie ogranicza się do jego oceny. Z powyższą konkluzją należy się zgodzić - odpowiada ona zresztą dotychczas wypracowanemu stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1367/10, oraz wyrok NSA z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 125/11 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie można przecież nie dostrzegać, iż analizowany przepis stanowi o wszystkich czynnościach związanych z określonym projektem, zaś sama ocena projektu jest tylko jedną z nich. Nie chodzi zatem tylko o ocenę merytoryczną projektu, ale o każdą czynność z projektem związaną, która znajduje odbicie w dokumentacji dotyczącej danego wniosku. Także podpisanie informacji skierowanej do wnioskodawcy o wynikach oceny projektu czy o wynikach postępowania odwoławczego jest czynnością związaną z projektem – w tym przypadku – z oceną projektu. Udział osoby w dokonywaniu tych czynności na jakimkolwiek z etapów rozpatrywania wniosku wyłącza tę osobę od udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym od dokonywania ponownej oceny wniosku po uwzględnieniu protestu. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370) wprowadzona regulacja "ma na celu zapewnienie maksimum obiektywizmu przy rozpatrywaniu określonego środka odwoławczego". Przesłanka ta powinna być zatem brana pod uwagę przy wykładni i stosowaniu tego przepisu. Reasumując, stwierdzić należy, że zakaz, o którym mowa w art. 30b ust. 3 uzppr. dotyczy rozpatrywania środków odwoławczych i odnosi się do tych osób, które były zaangażowane w dany projekt od momentu jego złożenia i których czynności związane z tym projektem znalazły swój wyraz w dokumentacji przebiegu procedury konkursowej z nim związanej, z czego czynności oceny projektu wskazane są w cytowanym przepisie jako jedne z ogółu innych czynności. Mając na uwadze dotychczasowe rozważania i powracając do oceny zaskarżonego wyroku w świetle postawionych zarzutów kasacyjnych zwrócenia uwagi wymaga, iż nie jest kwestionowany przez żadną ze stron fakt podpisania dwóch informacji dotyczących projektu, a więc informacji o odrzuceniu projektu i o negatywnym rozpatrzeniu protestu przez tę samą osobę. Podkreślenia wymaga, że skierowane do PSS S. i podpisane przez osobę, która informowała o odrzuceniu projektu, pismo z dnia [...] października 2010 r. stanowi negatywne rozpatrzenie protestu (wraz z uzasadnieniem i pouczeniem), a zredagowane jest w taki sposób, że jak stwierdzono na wstępie pisma, o jego treści wnioskodawca zostaje poinformowany. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, iż procedura odwoławcza dokonała się z naruszeniem art. 30b ust. 3 uzppr. i ocena Sądu I instancji w tej kwestii jest prawidłowa. Również prawidłowo uznał ten Sąd, że przedwczesne byłoby formułowanie oceny co do prawidłowości samego odrzucenia projektu i zgodności tego działania z przepisami rozdziału 6 Regulaminu oceny i wyboru projektów w sytuacji, gdy protest nie został w istocie rzeczy rozpatrzony, a zatem gdy nie jest znane ostateczne stanowisko rozstrzygającej protest Instytucji Zarządzającej. Wadliwość przeprowadzonej procedury odwoławczej na etapie rozpatrzenia protestu skutkuje koniecznością powtórzenia procedury odwoławczej i ponownego rozpoznania protestu zgodnie z prawem oraz zgodnie z dyspozycją zawartą w rozdziale 11 na str. 30 cytowanego Regulaminu polegającą na wykluczeniu od rozpoznania środka odwoławczego osoby, która była zaangażowana w pierwotne rozstrzygnięcie. Nakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez Zarząd Województwa [...] w związku z naruszeniem art. 30b ust. 3 uzppr. wynika wprost z zaskarżonego wyroku, a jak zostało wyjaśnione, brak jest podstaw, aby wymagać od Sądu I instancji dokonywania oceny merytorycznej zasadności odrzucenia wniosku i formułowania ewentualnych wskazań dla organu w tym zakresie. W świetle powyższego, za niezasadne zatem należy uznać zarzuty nierozpatrzenia skargi w pełnym zakresie i naruszenia przez WSA art. 134 § 1 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. Dodać należy, iż w sytuacji gdy w wyniku stwierdzenia przez Sąd I instancji, że protest został rozpatrzony przez osobę wyłączoną od tej czynności, a ostatecznie stanowisko organu na tym etapie nie jest znane, formułowanie przez ten Sąd ocen co do przyczyn odrzucenia i ewentualnych zaleceń stanowiłoby niedopuszczalne zastępowanie właściwych organów w realizacji ich zadań własnych i nie miałoby nic wspólnego z oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 30e uzppr. orzeczono jak w sentencji.