II SA/Po 771/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę /-/ J. Zieliński /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Brychcy Postanowieniem z dnia [...] 2010 r. Inspektor Pracy działający w ramach właściwości miejscowej Okręgowego Inspektoratu Pracy w P., orzekł na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 z zm. dalej u.p.e.a. ) o nałożeniu na M. K. grzywny w wysokości 10.000 zł, w celu przymuszenia wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] 2009 r. Zażalenie na powyższe postanowienia wniosła M. K. zarzucając naruszenie art. 15 § 1 u.p.e.a. poprzez niedoręczenie zobowiązanej upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku przed nałożeniem grzywny w celu przymuszenia. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu wyjaśnienia podstawy prawnej i niewskazaniu podstawy faktycznej wydanego postanowienia, zwłaszcza niewyjaśnienie przyczyn, dla których organ nałożył na zobowiązaną grzywnę w maksymalnej wysokości. Jej zdaniem, nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości stanowiło także naruszenie art. 7 § 2 w związku z art. 121 u.p.e.a. Postanowieniem z dnia [...] 2010 r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygniecie organ II instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż przedmiotowa grzywna została nałożona w związku z prowadzonym przeciwko M. K. postępowaniem egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, z dnia [...] 2009 roku, nr rej. [...] , tj. decyzji nr 2, 10, 14, 19 i 21 zawartych w nakazie inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. z dnia [...] 2008 roku, nr rej. [...]. Zgodnie z powołanymi decyzjami zobowiązanej nakazano: * zapewnić prawidłowej szerokości dojście do stanowiska obsługi kas i sprzedaży alkoholi w sklepie przy ul. R. w P.; * zapewnić prawidłowej szerokości zejście do pomieszczeń magazynowych w sklepie przy ul. R. w P.; * zorganizować stanowisko pracy kierownika sklepu przy ul. R. w P. w pomieszczeniu o wysokości min. 2,5 m; * zapewnić / urządzić dla pracowników zatrudnionych w sklepie przy ul. R. w P. odpowiednie pomieszczenia / urządzenia higieniczno - sanitarne, zgodnie z przepisami; * zapewnić / urządzić dla pracowników zatrudnionych w sklepie przy ul. R. w P. pomieszczenie do spożywania posiłków własnych . Inspektor Okręgowy zaznaczył, iż w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym inspektor pracy nałożył już wcześniej dwukrotnie na M. K. grzywnę w celu przymuszenia, każdorazowo w wysokości 5.000 zł, (postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 roku, oraz postanowieniem z dnia [...] marca 2010 roku), Obydwie grzywny nie doprowadziły do realizacji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, na podstawie którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 § 1 u.p.e.a organ wyjaśnił, iż niewykonanie decyzji zawartych w nakazie inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. z dnia [...] 2008 r., zostało stwierdzone przez inspektorów pracy w toku kontroli przeprowadzonej w dniach [...] grudnia 2008 r. i [...] stycznia 2009 r., a potwierdzone w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2009 r., nr rej. [...]. W związku z powyższym w dniu 2 marca 2009 r. inspektor pracy skierował do M. K., za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, pisemne upomnienie nr rej. [...]. Zobowiązana potwierdziła odbiór upomnienia własnoręcznym podpisem w dniu [...] 2009 r. Po doręczeniu upomnienia, niewykonanie ww. decyzji zostało stwierdzone przez inspektorów pracy w trakcie kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniach [...] września i [...] października 2009 r., a potwierdzone w protokole kontroli z dnia [...] października 2009 r. Odpowiadając na zarzut wymierzenia grzywny w maksymalnym wymiarze z naruszeniem wyrażonej w art. 7 § 2 u.p.e.a. zasady skuteczności i celowości organ wyjaśnił, iż grzywna została wymierzana w wysokości dopuszczalnej w myśl art. 121 § 2 u.p.e.a.. Powołany przepis ustala tylko górne granice grzywny w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 ww. ustawy). Z zasad tych wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Nie można natomiast z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia, sytuacją osobistą czy możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Inspektor Okręgowy zaznaczył, iż celem zastosowanego środka egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Organ egzekucyjny powinien więc zastosować wobec zobowiązanego grzywnę w takiej wysokości, aby wykonanie egzekwowanego nakazu było dla zobowiązanego bardziej opłacalne, niż zapłacenie grzywny w celu przymuszenia. Jak słusznie ocenił inspektor pracy, zważywszy na ewentualne koszty realizacji egzekwowanych decyzji i fakt ich niewykonania pomimo dwukrotnego zastosowania wcześniej grzywny w celu przymuszenia w kwocie 5.000 zł, zastosowaną grzywnę w wysokości 10.000 zł, należy uznać za środek egzekucyjny zastosowany zgodnie z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. Zdaniem organu ustalenie wysokości grzywny w niższej kwocie pozbawiłoby zastosowany środek egzekucyjny jego podstawowego celu - nie byłby wystarczająco dolegliwy, aby doprowadzić do realizacji obowiązku określonego w egzekwowanym nakazie inspektora pracy. W związku z powyższym organ II instancji nie podzielił stanowiska zobowiązanej, iż organ egzekucyjny określając wysokość grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł nie wyważył jej odpowiednio, stosownie do okoliczności sprawy, a także naruszył zasadę racjonalnego działania (skuteczności, celowości) czy zasadę niezbędności. Organ zaznaczył również, iż w wypadku wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, M. K. będzie mogła wystąpić o zwrot uiszczonej grzywny lub jej umorzenie (w przypadku wcześniejszego nieuiszczenia). Okręgowy Inspektor Pracy przyznał, iż postanowienie organu I instancji nie zawiera uzasadnienia zastosowanej grzywny, jednakże organ II instancji sanował to uchybienie szczegółowo określając przesłanki określenia wysokości nałożonej grzywny w kwocie 10.000 zł w uzasadnieniu swojego postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K.. Zadaniem strony skarżącej zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia, z którego jednoznacznie wynikałoby jakimi przesłankami kierował się organ utrzymując zaskarżone postanowienie w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny kwocie 10.000 zł, czym naruszono art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z 18 u.p.e.a. Wyłączne powoływanie się na okoliczność, iż skarżąca nie wykonała przedmiotowego obowiązku pomimo nałożenia dwukrotnie grzywny nie może stanowić przesłanki do nałożenia kolejnej grzywny w maksymalnej wysokości. Zdaniem M. K. organ II instancji nie przeanalizował całego materiału dowodowego, a w szczególności nie wyjaśnił dlaczego nałożony obowiązek nie został wykonany, pomimo dwukrotnego nałożenia grzywny. Zdaniem strony skarżącej ustalenie wysokości wymierzonej grzywny w celu przymuszenia ma charakter uznaniowy co jednak zobowiązuje organ do przestrzegania zasady słuszności, celowości i efektywności egzekucji. Zatem powinien brać również pod uwagę uciążliwość wymierzonej grzywny dla skarżącej. W związku z powyższym doszło do naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., bowiem Okręgowy Inspektor Pracy nie wyważył należycie interesu społecznego ze słusznym interesem skarżącej oraz podważył zaufanie do organów Państwa. Ponadto zdaniem organ odwoławczy naruszył art. 77 k.p.a. gdyż nie odniósł się w sposób rzetelny do argumentów zaprezentowanych zażaleniu od postanowienia organu I instancji, a więc nie rozpatrzył w rzetelny sposób zebranego w sprawie materiału dowodowego a wyłącznie zastosowała ścisła literę przepisu art. 121 § 2 u.p.e.a. Odpowiadając na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i dodatkowo wyjaśniając, iż o wysokości wymierzonej grzywny zadecydował rodzaj obowiązków jakich skarżąca nie wykonała, długość okresów w jakim uchylała się od jego wykonania oraz bezskuteczność nałożonych uprzednio grzywien. Organ zaakcentował, iż na wysokość grzywny nie miał wpływu fakt niezapłacenia wcześniej wymierzonych grzywien ale ich bezskuteczność – tj. niewykonanie nałożonego na stronę skarżąca obowiązku. Inspektor Okręgowy zwrócił uwagę, iż wszelkie kwestie dotyczące niewykonania nałożonych na skarżącą obowiązków, zostały udokumentowane w protokołach przeprowadzonych w należącym do M. K. sklepie [...] września 2008 r., [...] stycznia 2009 r. oraz [...] października 2009 r. co świadczy, iż organ ustalił wszystkie okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślono jednocześnie, iż zgodnie z treścią art. 29 § 1 organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym i nie może rozpatrywać zarzutów skarżącej dotyczących postępowania jurysdykcyjnego a nie egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne nie może służyć do weryfikacji decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę do wydania tytułu wykonawczego. Organ podkreślił również, iż działanie podjęte w przedmiotowym postępowaniu przez organy inspekcji pracy służą realizacji interesu społecznego polegającego na zapewnieniu pracownikom bezpiecznych higienicznych warunków pracy, co jest podstawowym obowiązkiem pracodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W rozpatrywanej sprawie, Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P., będący wierzycielem obowiązków wystawił w dniu [...] listopada 2009 r. tytuł wykonawczy dotyczący obowiązków o charakterze niepieniężnym, nałożonych w nakazie z dnia [...] września 2008 r. nr rej. [...]. Pomimo upomnienia wystosowanego do zobowiązanej M. K. w dniu 2 marca 2009 r. skarżąca nie wykonała wszystkich ciążących na niej obowiązków, co uzasadniało wszczęcie wobec niej postępowania egzekucyjnego w administracji w celu przymuszenia do ich realizacji. Zastosowany zaskarżonym postanowieniem środek egzekucyjny, o jakim mowa w art. 119 §1 wymienionej ustawy tj. grzywna w celu przymuszenia, jest środkiem przewidzianym dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Należy zatem stwierdzić, iż zastosowanie w rozpatrywanej sprawie grzywny jako środka nacisku finansowego mającego skłonić zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, było prawidłowe i odpowiadające prawu. Zdaniem Sądu podniesione w skardze zarzuty są nietrafne. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyczerpująco uzasadnił przyczyny zastosowania grzywny w maksymalnym wymiarze uwzględniając przy tym zasadę racjonalnego działania ( art. 7 § 2 u.p.e.a.) oraz zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Zgodnie z pierwszą z tych zasad organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku a w przypadku występowania kilku takich środków stosuje te najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jak organ wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia, wymierzenie grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł, miało na celu przymuszenie do wykonania nałożonych obowiązków, z których wykonaniem skarżąca zwlekała przez prawie dwa lata, pomimo dwukrotnego nałożenia grzywny w wysokości 5000 zł. Okręgowy Inspektor Pracy w P. słusznie stwierdził zatem, iż stosowane do tej pory środki egzekucyjne są nieskuteczne, a więc należało zastosować środek bardziej dolegliwy dla zobowiązanego, co też uczyniono. Wymierzona grzywna nie ma charakteru sankcji za niewykonanie nałożonego obowiązku a jedynie ma odpowiednio zmotywować do jego relizacji. W sprawie bezspornym jest, iż skarżąca nie wykonała wszystkich nałożonych na nią w nakazie z dnia 26 września 2009 r. obowiązków, a więc zastosowanie środka egzekucyjnego było jak najbardziej dopuszczalne i niezbędne. Nie wystąpiły przesłanki uzasadniające odstąpienia od zastosowania tej dolegliwości. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż orzekając o wymierzeniu środka egzekucyjnego organ egzekucyjny skupia się jedynie na ocenie jego dolegliwości, z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu zobowiązanej strony do wykonania obowiązku. W tym postępowaniu organ egzekucyjny nie bada i nie ocenia okoliczności leżących u podstawy nałożenia obowiązków, które wynikają z ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 235/09 publ. LEX nr 602159). Musi jedynie stwierdzić, czy nałożony ostateczną decyzją obowiązek został wykonany, co też, jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, uczyniono. Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia przez organ II instancji, jakimi kryteriami kierował się decydując o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, zamiast innego środka egzekucyjnego, należy zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie organ mógł ewentualnie rozważyć zasadność zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego (art. 127 u.p.e.a). Środek ten jest jednak bardziej dolegliwy niż nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Polega on na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. Pociąga to za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. Natomiast, zgodnie z art. 125 i 126 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu, w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Z kolei grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części. Reasumując, trzeba stwierdzić, zaskarżone postanowienie mieści się w granicach uznania administracyjnego a Okręgowy Inspektor Pracy w P. w wyczerpujący sposób uzasadnił zasadność wymierzenie grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości mając na uwadze wynikające z art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. zasady racjonalnego działania oraz zasady niezbędności. Należy także zaznaczyć, iż strona skarżąca słusznie wskazała na etapie odwołania na wadę postanowienia organu I instancji, polegającą na braku uzasadnienia tego postanowienia. Jak już wspomniano wcześniej, wysokość nałożonej grzywny powinna być szczegółowo oceniana w danej sprawie. Aby uchronić się od zarzutu arbitralnego ustalenia wysokości zastosowanego środka egzekucyjnego, organ egzekucyjny w uzasadnieniu orzeczenia winien wskazać, jakimi względami kierował się przy wymierzaniu grzywny w określonej wysokości. W rozpatrywanej sprawie w tej kwestii wypowiedział się dopiero Okręgowy Inspektor Pracy w P. odnosząc wysokość wymierzonej grzywny do nieskuteczności dotychczas zastosowanych środków egzekucyjnych oraz wskazując na społeczne konsekwencje niewykonania obowiązków wynikających z nakazu. Tym samym należy uznać, iż wadliwość postanowienia organu I instancji została usunięta w ramach działań reformacyjnych organu II instancji, który zobowiązany jest do całościowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Po 625/05 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 772/10 oba dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.p). W tej sytuacji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r, nr 153, poz. 1270 ze zm.) /J. Zieliński/ /D. Rzyminiak-Owczarczak/ /E. Brychcy/