II GSK 735/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Kabat – Rembelska Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Bd 954/10 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Dyrektor K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 954/10, rozpoznając skargę W. W. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] września 2010 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G.-D. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Na podstawie wniosku z dnia [...] maja 2004 r. W. W. ubiegał się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznaje płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 do 3 działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] o łącznej powierzchni 5,75 ha. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G.-D. przyznał wnioskodawcy płatności ONW na rok 2004. W dniu [...] czerwca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G.-D., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2004. Jako powód organ wskazał fakt zawarcia w dniu [...] grudnia 2004 r. umowy darowizny i ustanowienie służebności w formie aktu notarialnego. Zgodnie z tą umową U. i W. W. zaprzestali prowadzenia działalności rolniczej i w celu uzyskania renty strukturalnej darowali synowi K. W. nieruchomość rolną oznaczoną nr 12 o powierzchni całkowitej 5,92 ha. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G.-D., na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 1 k.p.a., stwierdził, że decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. została wydana z naruszeniem prawa. Organ wskazał, że wnioskodawca nie spełnił podstawowego warunku przyznania płatności, jakim jest prowadzenie działalności rolniczej na powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Z uwagi jednak, iż zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat, co miało miejsce w niniejszej sprawie, organ ograniczył się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 14 kwietnia 2004 r.) podstawowym warunkiem uzyskania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest posiadanie przez producenta rolnego, co najmniej hektara łącznej powierzchni działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza. W ocenie organu spełnienie tego kryterium ocenia się na dzień wydania decyzji w sprawie płatności. Przy czym przepisy rozporządzenia wymagają posiadania gospodarstwa rolnego, które nie jest stanem prawnym, lecz faktycznym. W. W. jeszcze przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności wyzbył się posiadania gruntów zgłoszonych we wniosku. Jak wynika z aktu notarialnego wydanie przedmiotu darowizny osobie obdarowanej już nastąpiło. Zdaniem organu odwoławczego skarżący nie uprawdopodobnił, że faktyczne przekazanie gruntów rolnych nastąpiło w dniu [...] grudnia 2004 r. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu, organ zasadnie uznał za nową okoliczność w sprawie, nieznaną w dniu wydania decyzji, przeniesienie w dniu [...] grudnia 2004r. prawa własności nieruchomości, tj. przed wydaniem decyzji w przedmiocie płatności ONW na rok 2004. Natomiast wadliwie zdaniem Sądu organ zinterpretował przesłankę posiadania gospodarstwa rolnego, jako warunku przyznania płatności bezpośrednich. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, według którego warunkiem przyznania płatności ONW jest ich posiadanie na dzień wydania w tej sprawie decyzji. Z żadnego ze wskazanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisów ani z zasad ogólnych k.p.a. nie wynika, aby warunkiem przyznania płatności było posiadanie przez rolnika gruntów do momentu wydania decyzji w sprawie płatności. Płatność ONW jest ustalana w relacji do danego roku kalendarzowego, na co wskazują użyte w przepisach zwroty, np.: "płatności ONW w danym roku kalendarzowym", "wniosek składa się co roku". W ocenie Sądu decyzja w sprawie płatności ONW powinna, co do zasady, uwzględniać stan faktyczny zaistniały do końca roku kalendarzowego, którego płatność dotyczy. Powyższe stanowisko znajduje poparcie w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 559/08. Zgodnie z powołanym orzeczeniem nie stanowią przeszkody do wypłaty płatności zmiany stanu faktycznego zaistniałe po terminie, który łączy się co do zasady z zakończeniem wykonywania na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego. Zdaniem Sądu dla sprawy istotny jest stan faktyczny powstały w okresie od początku 2004 r. do dnia zakończenia w 2004 r. przez skarżącego wykonywania czynności na gruntach rolnych, tj. zakończenia zbiorów. W konsekwencji zmiany stanu faktycznego zaistniałe w miesiącu grudniu 2004 r. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Fakt, że skarżący po zakończeniu sezonu rolniczego utracił posiadanie działek, w świetle wskazanego orzeczenia NSA, nie może być przeszkodą do wypłaty skarżącemu płatności. Konstatacji tej nie sprzeciwia się wzgląd na treść § 7 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. Sąd wskazał, że przepis ten dotyczy wyłącznie możliwości uzyskania płatności przez nabywającego grunty po złożeniu przez niego stosownego wniosku i nie pozbawia dotychczasowego posiadacza płatności. W ocenie Sądu z procesowej zasady, że organ ma obowiązek uwzględnić stan faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji w żaden sposób nie wynika, sformułowana przez organ odwoławczy teza, iż rolnik powinien być posiadaczem gruntów do momentu wydania decyzji przez organ. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor K.-P. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. przez przyjęcie, iż posiadanie gospodarstwa rolnego na dzień wydania decyzji nie jest obligatoryjnym warunkiem przyznania płatności. Wnoszący skargę kasacyjną w jej uzasadnieniu wskazał, że idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z unormowań wspólnotowych, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Istotą jest posiadanie zgłoszonych gruntów, które stanowią podstawę ustalenia wysokości płatności dla ich powstania. Wyjątki od tej zasady zostały sformułowane w § 7 rozporządzenia, który wskazuje, że w przypadku umownego przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji przyznającej płatność, nowemu producentowi przysługuje płatność, jeżeli spełnia on warunki opisane w wymienionym przepisie i w odpowiednim terminie złoży wniosek. Tym samym organ nie podzielił poglądu, że w razie przeniesienia posiadania gruntów przed wydaniem decyzji groził nieunikniony przepadek wnioskowanej dopłaty. Zdaniem skarżącej żaden rodzaj wykładni ani też obowiązujące reguły interpretacyjne nie pozwalają na wyprowadzenie wniosku, iż punktem wyjścia dla oceny przesłanki posiadania jest cykl produkcyjny w gospodarstwie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Należy przy tym zaznaczyć, iż przytoczenie podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem stanowi konieczny element materialny skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.), którego brak nie podlega sanowaniu i skutkuje uznaniem zarzutu za bezskuteczny. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną postawił zarzut naruszenia prawa materialnego (§ 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r.) przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że posiadanie gospodarstwa rolnego na dzień wydania decyzji nie jest obligatoryjnym warunkiem przyznania płatności. Przystępując do rozpoznania niniejszego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że w 2004 r. podstawę przyznawania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) stanowiło rozporządzenie z dnia 14 kwietnia 2004 r., co nie stanowi przedmiotu sporu. Wątpliwości, które pojawiły się w sprawie dotyczą bowiem odmiennego rozumienia spełnienia jednej z przesłanek uzyskania płatności ONW, a mianowicie przesłanki posiadania przez producenta rolnego gruntów rolnych. Zdaniem organu, producent rolny powinien posiadać grunty rolne, co najmniej do momentu wydania decyzji w sprawie płatności ONW. Natomiast w ocenie Sądu I instancji, podobnie jak strony postępowania, warunek posiadania przez producenta rolnego gruntów rolnych jest spełniony już wówczas, gdy są one w posiadaniu producenta w okresie od początku roku kalendarzowego do dnia zakończenia w tym roku wykonywania czynności na gruntach rolnych, tj. zakończenia zbiorów. Wyrażony przez Sąd I instancji pogląd zasługuje na aprobatę. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. płatności ONW są udzielane producentowi rolnemu: 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999, z późn. zm.), oraz 2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych, na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Zgodzić się zatem wypada z Sądem I instancji, że z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. jak i z przywołanego w nim rozporządzenia wspólnotowego, nie wynika bezwzględny nakaz badania stanu posiadania gruntów rolnych na dzień wydania decyzji w sprawie płatności ONW. Również podobnego wniosku nie można wywieść na podstawie przepisów procesowych. Wprawdzie jak słusznie zauważył organ posiadanie gruntów rolnych jest niezbędnym warunkiem przyznania płatności ONW, to zważywszy jednak na charakter i cel tej pomocy, a także na sposób gospodarowania na gruntach rolnych, nie można kryterium posiadania gruntów rolnych traktować zbyt formalistycznie. Za pomocne w procesie konstruowania wykładni powołanego przepisu może stanowić treść pkt 14 preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, do którego odwołuje się § 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r., z którego wynika zalecenie, aby kryteria kwalifikujące do wsparcia rolnictwa nie wykraczały poza zakres konieczny do osiągnięcia celu polityki rozwoju rolnictwa, jakim jest zapewnienie ciągłości rolniczego użytkowania ziemi, utrzymanie żywotności obszarów wiejskich (pkt 9.5.2. Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich; załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich – M.P. Nr 56 poz. 958 oraz art. 13, pkt 24 preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999. Nadto wypada zauważyć, iż stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku znajduje oparcie bezpośrednio w przepisach rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r., w myśl których płatność ONW jest ustalana w relacji do danego roku kalendarzowego (v. § 4 ust. 1) na podstawie składanego corocznie wniosku w terminie od dnia [...] marca do dnia [...] maja danego roku (v. § 6 ust. 3). Decyzje administracyjne w sprawie przyznania płatności ONW wydaje się w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku (v. § 5). Natomiast płatność ONW wypłaca się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o przyznaniu płatności ONW stała się ostateczna (§ 6). Jak z powyższego wynika, z jednej strony, został określony termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy ONW, a z drugiej strony, termin, w jakim powinna zostać wydana w tym zakresie decyzja. Uwzględniając zatem końcowy termin do złożenia wniosku należy stwierdzić, że 6 miesięcy termin, w jakim powinna być wydana decyzja w sprawie płatności ONW, powinien w każdym przypadku upłynąć przed końcem danego roku kalendarzowego. Można więc rzec, iż dla przyznania płatności ma znaczenie ta część roku kalendarzowego, w której możliwe jest efektywne gospodarowanie na gruntach rolnych. Takie rozumienie wskazanych powyżej przepisów nie pozwala z kolei zaakceptować poglądu organu, według którego przeszkodą do wypłaty producentowi rolnemu za dany rok kalendarzowy płatności ONW jest zmiana stanu faktycznego w zakresie posiadania gruntów rolnych powstała w okresie, w którym producent rolny, ze względu na porę roku, nie sieje oraz nie wykonuje na tych gruntach zabiegów agrotechnicznych. Na zmianę powyższego stanowiska nie może też wpłynąć treść § 7 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r., w którym zostały uregulowane kwestie związane z przejęciem uprawnień do płatności ONW przez następcę na warunkach w nim określonych. Przyjęcie poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej prowadziłoby bowiem do nieracjonalnego wniosku, iż pomimo gospodarowania w danym roku i w wymaganym zakresie na gruntach ONW, płatność z tego tytułu nie przysługiwałaby podmiotowi, który dokonał nakładów na grunty rolne w celu ich utrzymania w należytej kulturze rolnej, co w efekcie (przy braku skorzystania z pomocy przez następcę prawnego) mogłoby prowadzić do nieuzasadnionego zmniejszenia poziomu wykorzystania funduszy, z których realizowane są płatności ONW. Mogłoby to również prowadzić do takich sytuacji, w których sam fakt wydania decyzji przez właściwy organ miałby charakter czynnika rozstrzygającego w sprawie w kwestii czy wnioskodawca otrzyma wnioskowaną pomoc. Zatem rację ma Sąd I instancji wyrażając pogląd, że nie stanowi przeszkody do wypłaty płatności zmiana stanu faktycznego zaistniała nawet po terminie, który łączy się, co do zasady z zakończeniem wykonywania na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego. Sąd zasadnie bowiem przyjął, że dla sprawy istotny jest stan faktyczny powstały w okresie od początku 2004 r. do dnia zakończenia w 2004 r. przez skarżącego wykonywania czynności na gruntach rolnych, tj. zakończenia zbiorów. W konsekwencji zmiany stanu faktycznego zaistniałe w miesiącu grudniu 2004 r. nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Podsumowując, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.