I SA/Bd 954/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Liwacz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Antoniuk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G.-D. z dnia [...]r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz skarżącego W. W. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. I SA/Bd 954/10 UZASADNIENIE We wniosku z dnia [...]. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 skarżący ubiegał się o wsparcie działalności rolniczej do 3 działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb ewidencyjny P.) o łącznej powierzchni [...] ha. Decyzją z dnia [...]. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. przyznał wnioskowane płatności ONW. W dniu [...]. do Biura Powiatowego ARiMR w G. wpłynęła umowa darowizny i ustanowienia służebności zawarta w dniu [...]. w formie aktu notarialnego (Repertorium [...] Nr [...]), zgodnie z którą małżeństwo U. i W. W. w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej i w celu uzyskania renty strukturalnej darowali synowi K. W. nieruchomość rolną oznaczoną nr [...] o powierzchni całkowitej [...] ha. W związku z powyższym w dniu [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwana dalej: k.p.a.) wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2004, zakończone decyzją ostateczną z dnia [...]. W wyniku wznowionego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. decyzją Nr [...] z dnia [...]. stwierdził, że decyzja Nr [...] z dnia [...]. wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca nie spełnił podstawowego warunku przyznania płatności, jakim jest prowadzenie działalności rolniczej na powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Z uwagi jednak na to, że od momentu doręczenia decyzji o przyznaniu płatności z tytułu ONW upłynęło 5 lat Kierownik BP zgodnie z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a. ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. We wniesionym odwołaniu strona podniosła, że decyzja z dnia [...]. została wydana zgodnie z prawem, albowiem faktyczne przekazanie gospodarstwa nastąpiło w dniu [...]. Producent wskazał, że zapisy w akcie notarialnym były zapisami formalnymi i nie odzwierciedlały stanu faktycznego. Decyzją z dnia [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ podkreślił, że stosownie do § 2 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) podstawowym warunkiem uzyskania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest posiadanie przez producenta rolnego gruntów rolnych, a spełnienie tego kryterium ocenia się na dzień wydania decyzji w sprawie płatności. Przy czym, jak podkreślił organ, przepisy rozporządzenia wymagają posiadania gospodarstwa rolnego, które nie jest stanem prawnym lecz faktycznym. Pojęcie posiadania zostało zdefiniowane w art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), jako stan faktyczny, związany z wykonywaniem władztwa nad rzeczą wraz z wolą wykonywania uprawnień dla siebie. Za posiadacza rzeczy uważa się tego, kto nią faktycznie włada jako właściciel (posiadacz samoistny), jak i tego, kto nią włada jako użytkownik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W ocenie organu status właściciela, z punktu widzenia analizowanych przepisów, nie stwarza żadnych preferencji, które dotyczą jedynie osób faktycznie we własnym imieniu uprawiających grunty rolne. Adresatem ustawy jest bowiem posiadacz gruntów, tzn. osoba sprawująca bezpośrednie władztwo nad nieruchomością i efektywnie w sensie gospodarczym z tej nieruchomości korzystająca. Organ odwoławczy wskazał, że W. W. jeszcze przed dniem wydania decyzji o przyznaniu płatności na rok 2004, wyzbył się posiadania gruntów zgłoszonych we wniosku, co wynika z aktu notarialnego z dnia [...]. Strony umowy darowizny przed notariuszem zgodnie oświadczyły, że wydanie przedmiotu darowizny stronie obdarowanej już nastąpiło. Ponieważ w toku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, pomimo podejmowanych przez organ czynności polegających m.in. na przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, nie zostały skutecznie podważone okoliczności przekazania działki nr [...] określone w akcie notarialnym organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie nie dał wiary twierdzeniu W. W. o pozostawaniu w posiadaniu przedmiotowej działki do dnia wydania decyzji, tym bardziej, że nie uprawdopodobnił on nawet, że dopiero [...]. faktycznie przekazał grunty rolne. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z treści art. 146 § 1 k.p.a. wynika z natomiast, że uchylenie decyzji z przyczyny określonej m. in. w art. 145 § 1 pkt 5 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują, że decyzja Kierownika BP w G. z dnia [...]. została odebrana przez stronę w dniu [...]. Termin pięciu lat upływał zatem z dniem [...]. Jak podkreślił organ w doktrynie przyjmuje się, że stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa organ wydaje wówczas, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 k.p.a. Zatem w ocenie Dyrektora, z uwagi na powyższe prawidłowo w wyniku wznowienia postępowania doszło do wydania w dniu [...]. decyzji Nr [...] o stwierdzeniu wydania decyzji Nr [...] z dnia [...]. z naruszeniem prawa. W skardze złożonej da Sądu strona wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o utrzymanie w mocy decyzji pierwotnej tj. decyzji z dnia [...]. o przyznaniu płatności ONW. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz naruszenie art. 77, art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego termin "posiadanie przez producenta gruntów rolnych", o czym stanowi § 2 cyt, rozporządzenia należy odczytywać przez pryzmat celowościowy, a nie w sensie cywilistycznym. W ocenie strony chodzi bowiem o faktyczne uprawianie gruntów, czyli decydowanie o tym jakie rośliny będą uprawiane, jakie zabiegi agrotechniczne będą stosowane, zbieranie i rozporządzanie plonem oraz utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej. Skarżący podkreślił, że zapis o przeniesieniu posiadana zawarty w akcie notarialnym potraktował, jako standardową część umowy darowizny. Jednakże nie doszło wówczas do przeniesienia posiadania przedmiotowej nieruchomości, "gdyż zimą na gruntach rolnych nie wykonuje się żadnych prac agrotechnicznych, tym samym nie przebywa się na nich." Skarżący podał, że uzgodnił z synem, iż przejmie on gospodarstwo po otrzymaniu decyzji o przyznaniu płatności ONW. Z ostrożności procesowej strona zarzuciła organowi, że dokonał wznowienia postępowania z naruszeniem prawa, bez wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazała, że nie sposób się zgodzić z organem I instancji, iż nie posiadał on informacji, na dzień wydania decyzji tj. [...]., o przeniesieniu własności gruntów umową darowizny z dnia [...]., albowiem została ona przedstawiona organowi w dniu [...]., czyli przed wydaniem decyzji. Zdaniem strony świadczą o tym akta sprawy [...] i wydane zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym K. W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w sprawie o numerze powołanym w skardze nie została złożona przedmiotowa umowa darowizny, a dokument potwierdzający tytuł prawny do gruntu nie jest w ogóle wymagany do skutecznego złożenia wniosku o nadanie numeru identyfikacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ I instancji słusznie wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia z 27 grudnia 2004r. w sprawie przyznania skarżącemu płatności ONW na rok 2004 w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z uwagi na fakt, iż w ocenie organu ujawniono nowe okoliczności faktyczne dotyczące przekazania posiadania gospodarstwa rolnego przed dniem wydania wspomnianej decyzji. Wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją ma charakter nadzwyczajny i może mieć miejsce w przypadkach ściśle określonych w art. 145 § 1 pkt 1-7 k.p.a., tj. gdy postępowanie, w którym zapadła decyzja, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością, wyliczoną wyczerpująco we wskazanych wyżej przepisach prawa procesowego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (zob: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2000r., IV SA 1885/99, LEX nr 50152). Dokonując oceny w tym kontekście zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja faktyczna i prawna miała miejsce. Niewątpliwie okoliczność przeniesienia prawa własności nieruchomości umową darowizny z dnia [...].nie była znana organowi, który wydał decyzję z dnia [...]. Tym samym należy rozstrzygnąć, czy ta nowa okoliczność była istotna dla sprawy, czy mogła wpłynąć na wynik sprawy, a w konsekwencji, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 73, poz. 657 ze zm.) – zwane dalej rozporządzeniem - płatność ONW przyznaje się producentowi rolnemu: 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999, ze zm.), 2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. W świetle powyższego uregulowania należy zgodzić się z organem odwoławczym, że dopłaty przysługują osobie, która posiada grunty rolne. Sąd nie podziela jednak poglądu, że warunkiem przyznania płatności ONW jest ich posiadanie na dzień wydania decyzji w sprawie płatności do gruntów rolnych. Powyższy przepis tego nie rozstrzyga. Należy również podkreślić, że z żadnego ze wskazanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisów nie wynika, aby warunkiem przyznania płatności było posiadanie przez rolnika gruntów do momentu wydania decyzji w sprawie płatności. Powyższy warunek wbrew twierdzeniom organu nie wynika również z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza przepisów będących podstawą wydania decyzji z dnia [...]. wskazuje, że płatność ONW jest ustalana w relacji do danego roku kalendarzowego, na co wskazują użyte w przepisach zwroty, np.: "płatności ONW w danym roku kalendarzowym", "wniosek składa się co roku". W ocenie Sądu decyzja w sprawie płatności ONW powinna, co do zasady, uwzględniać stan faktyczny zaistniały do końca roku kalendarzowego, którego płatność dotyczy. Wprawdzie wskazane przepisy przewidują możliwość wydania decyzji po zakończeniu roku kalendarzowego, za który przyznawana jest płatność ONW (do dnia 01 marca), ale w oparciu o stan faktyczny istniejący na koniec roku kalendarzowego wymienionego we wniosku. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2008r., II GSK 559/08. Ponadto zdaniem NSA, nawet zmiany stanu faktycznego zaistniałe po terminie, który łączy się co do zasady z zakończeniem wykonywania na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego nie stanowią przeszkody do wypłaty płatności. Poglądy te zostały wyrażone przez NSA na tle mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący w dniu [...]. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów na rok 2004. W dniu [...]. zawarł umowę darowizny przekazując synowi m.in. działki objęte wnioskiem. Wydanie tych działek nastąpiło przed dniem zawarcia umowy. Do tego czasu skarżący rolniczo je użytkował. Wydanie gruntów nowemu właścicielowi nastąpiło po zakończeniu zbiorów. Tych okoliczności organ nie kwestionuje. Uwzględniając pogląd NSA, że nie stanowią przeszkody do wypłaty płatności zmiany stanu faktycznego zaistniałe nawet po terminie, który łączy się co do zasady z zakończeniem wykonywania na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego, należy stwierdzić, że dla sprawy istotny jest stan faktyczny powstały w okresie od początku 2004r. do dnia zakończenia w 2004r. przez skarżącego wykonywania czynności na gruntach rolnych, tj. zakończenia zbiorów. W konsekwencji zmiany stanu faktycznego zaistniałe w miesiącu grudniu 2004r. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie podważa, że w okresie od początku 2004 r. do zakończenia zbiorów skarżący był posiadaczem gruntów, na które złożył wniosek o przyznanie płatności. To skarżący zasiał plony, dbał o nie, a następnie je zebrał. Fakt, że skarżący po zakończeniu sezonu rolniczego utracił posiadanie działek, w świetle rozstrzygnięcia NSA, nie może być przeszkodą do wypłaty skarżącemu płatności. Konstatacji tej nie sprzeciwia się wzgląd na treść przywołanego przez organ odwoławczy § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. Takie stanowisko zajął NSA w przytoczonym wyroku. Stwierdził on, że przepis ten reguluje kwestie ważne, ale dla oceny kwestii przejęcia uprawnień (i spraw na tym tle) do płatności ONW przez następcę w zakresie posiadania danych obszarów ONW. Sąd w niniejszym składzie do tego poglądu się przychyla. Wskazany przepis dotyczy wyłącznie możliwości uzyskania płatności przez nabywającego grunty po złożeniu przez niego stosownego wniosku i nie pozbawia dotychczasowego posiadacza płatności. Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby w odniesieniu do płatności za 2004r. następca prawny otrzymał jakiekolwiek płatności, czy występował w tym przedmiocie ze stosownym wnioskiem. Należy wskazać, że zasadniczym celem udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej jest zapewnienie ciągłości korzystania z użytków rolnych, zachowania terenów wiejskich, utrzymania i promowania trwałych systemów gospodarki rolnej. Cel taki wynika z preambuły (pkt 24) i z art. 13 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia. Cel ten nie jest zagrożony przy zaakceptowaniu stanowiska zaprezentowanego w niniejszym wyroku. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez organ prowadziłoby do nieracjonalnego wniosku, iż nawet gdyby skarżący gospodarował w danym roku i w wymaganym zakresie na gruntach ONW i zbył działki po zakończeniu roku, lecz przed wydaniem decyzji przez organ, płatność z tego tytułu nie przysługiwałaby nikomu. Nie sposób zaakceptować stanowisko, które bez żadnego dającego się obronić uzasadnienia prowadzi do zmniejszenia poziomu wykorzystania funduszy, z których realizowane są płatności ONW. Z niezwykle formalistycznego i pomijającego cel realizowania płatności ONW stanowiska organu wynika także niemożliwa do zaakceptowania konstatacja, iż to nie gospodarowanie na gruntach ONW, a sam wybór daty wydania decyzji przez właściwy organ byłby czynnikiem rozstrzygającym w sprawie. W ocenie Sądu z procesowej zasady, że organ ma obowiązek uwzględnić stan faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji w żaden sposób nie wynika, sformułowana przez organ odwoławczy teza, iż rolnik powinien być posiadaczem gruntów do momentu wydania decyzji przez organ. Powyższe stanowisko zgodne jest z linią orzeczniczą tut. Sądu wyrażoną w wyrokach z dnia 11 sierpnia 2009r. w sprawie sygn. akt I SA/Bd 369/09, z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Bd 124/10 i 125/10. Zgodnie z art. 151 par. 2 kpa w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 146 organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia, którą była nowa okoliczność w sprawie - przeniesienie prawa własności nieruchomości z dnia [...]. tj. przed wydaniem decyzji w przedmiocie płatności ONW na 2004r. Jednak ponownie rozstrzygając sprawę organ odwoławczy naruszył prawo materialne poprzez wadliwe zinterpretowanie przesłanki posiadania gospodarstwa rolnego, jako warunku przyznania płatności bezpośrednich . Mając powyższe na uwadze na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O kosztach sądowych postanowiono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.