II OW 86/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty Nowosolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wojewodą Lubuskiego a Starostą Nowosolskim w przedmiocie egzekucji administracyjnej obowiązku usunięcia odpadów zgromadzonych na terenie działek przy ul. [...] i [...] w N. przez [...] z siedzibą w Z. postanawia: wskazać Starostę Nowosolskiego jako organ właściwy do podjęcia czynności egzekucyjnych zmierzających do wykonania obowiązku usunięcia odpadów zgromadzonych przez [...] z siedzibą w Z. na terenie działek przy ul. [...] i ul. [...] w N. Starosta Nowosolski pismem z dnia 18 października 2010 r., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Nowosolskim a Wojewodą Lubuskim dotyczącego ustalenia, który z organów jest właściwy w przedmiocie egzekucji administracyjnej obowiązku usunięcia odpadów zgromadzonych na terenie działki przy ul. [...] i [...] w Nowej Soli przez [...] z siedzibą w Z. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Lubuski decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., cofnął [...] z siedzibą w Z. udzielone jego decyzją zezwolenie z dnia [...] września 2001 r., znak: [...] na usuwanie odpadów niebezpiecznych w tym na ich transport, wykorzystanie lub unieszkodliwianie wraz z decyzjami: z dnia [...] lutego 2002 r., znak: [...], z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...], z dnia [...] stycznia 2003 r., znak: [...] i z dnia [...] lutego 2003 r., znak: [...], które stanowiły kolejne zmiany dokonywane w trybie art. 155 k.p.a., do udzielonego powyżej zezwolenia. Wojewoda cofając decyzje, o których mowa nie nałożył na przedsiębiorcę w decyzji cofającej zezwolenie obowiązku usunięcia odpadów. Wojewoda Lubuski postanowieniem z dnia 3 listopada 2008 r., przekazał Marszałkowi Województwa Lubuskiego sprawę egzekucji obowiązku usunięcia odpadów zgromadzonych przez [...] na terenie działek przy ul. [...] i [...] w N. w związku z prowadzoną działalnością. Marszałek Województwa Lubuskiego wnioskiem z dnia 9 września 2009 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim a Wojewodą Lubuskim w przedmiocie egzekucji administracyjnej obowiązku usunięcia odpadów zgromadzonych przez [...] z siedzibą w Z. na terenie działek przy ul. [...] i [...] w N. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II OW 66/09 oddalił wniosek Marszałka Województwa Lubuskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż obowiązek usunięcia pozostawionych odpadów wynika już z mocy samego prawa i podlega wykonaniu na skutek egzekucji administracyjnej na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). W odniesieniu do obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa tak jak w tej sprawie z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), stosownie do treści art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem tym jest organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołany do czuwania na wykonaniem obowiązku (.....). Zdaniem Sądu organem pierwszej instancji bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku usunięcia odpadów niebezpiecznych jak i powołanym do czuwania nad wykonaniem obowiązku jest organ administracji właściwy w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w przedmiocie unieszkodliwiania odpadów, którym niewątpliwie jest starosta (a także prezydent miasta na prawach powiatu – art. 30 ust. 7 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 18 ustawy o odpadach). To zaś prowadzi do wniosku, że organem właściwym do prowadzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa jest właściwy starosta (prezydent miasta na prawach powiatu). Dlatego też zarówno Wojewoda Lubuski, ponieważ utracił on kompetencje do wydawania decyzji w zakresie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w przedmiocie unieszkodliwiania odpadów z dniem 1 stycznia 2008 r. na podstawie art. 20 i art. 48 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462 ze zm.), ani Marszałek Województwa Lubuskiego nie jest właściwy w tej sprawie. Nie można bowiem uznać w okolicznościach zaistniałego sporu, że w tym postępowaniu ma zastosowanie art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), który obligujący ten organ do podejmowania właściwych działań. Jak ustalono w tej sprawie postępowanie dotyczy usunięcia pozostawionych odpadów niebezpiecznych po wydaniu ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie usuwania, wykorzystywania lub unieszkodliwiania odpadów. Natomiast powołany wyżej przepis art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska w pkt 1 odnosi się do przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast wskazywana instalacja to stacjonarne urządzenie techniczne, bądź zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, bądź budowla nie będąca urządzeniem technicznym ani ich zespołem, których eksploatacja może spowodować emisję (art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska). Z kolei w pkt 2 art. 378 ust. 2a wskazanej ustawy właściwość Marszałka Województwa ustanowiono dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast niniejsza sprawa nie dotyczy wydania decyzji w zakresie przedsięwzięć i zdarzeń na terenach gdzie jest eksploatowana instalacja jak też realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż odnosi się do wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa. Pismem z dnia 5 lutego 2010 r. Marszałek Województwa Lubuskiego, w związku z wyżej wskazanym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2009 r., przekazał Staroście Nowosolskiemu akta sprawy dotyczące egzekucji administracyjnej obowiązku usunięcia odpadów zgromadzonych na terenie działki przy ul. [...] i [...] w N. Starosta Nowosolski pismem z dnia 5 marca 2010 r. zwrócił akta sprawy Marszałkowi Województwa Lubuskiego uznając się za organ niewłaściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w tej sprawie. Następnie Marszałek Województwa Lubuskiego pismem z dnia 12 maja 2010 r. przekazał Wojewodzie Lubuskiemu akta sprawy. Wojewoda Lubuski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał Staroście Nowosolskiemu do dalszego prowadzenia według właściwości akta sprawy [...] dotyczące egzekucji administracyjnej obowiązku usunięcia odpadów zgromadzonych na terenie działki przy ul. [...] i [...] w N. Starosta Nowosolski postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...], na podstawie art. 65 § 1 i art. 141 § 2 k.p.a. przekazał Wojewodzie Lubuskiemu do załatwienia zgodnie z właściwości przedmiotową sprawę. Pismem z dnia 22 września 2010 r. Wojewoda Lubuski zwrócił otrzymane akta administracyjne przedmiotowej sprawy do Starosty Nowosolskiego i wyjaśnił, iż jego postanowienie z dnia [...] września 2010 r. dotknięte jest wadą nieważności, ponieważ jest kolejnym postanowieniem rozstrzygającym kwestię już rozstrzygniętą ostatecznym postanowieniem Wojewody Lubuskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. W tej sytuacji Starosta Nowosolski pismem z dnia 18 października 2010 r., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Lubuskim. W uzasadnieniu wniosku oprócz polemiki z uzasadnieniem ww. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2009 r. wskazano, że Starosta Nowosolski nie był i nie jest właściwym do wydania zezwolenia na odzysk odpadów niebezpiecznych. Podkreślono też, iż zgodnie z ustawą o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej starosta nie przejął żadnych kompetencje od wojewody, natomiast kompetencje wojewody przejął marszałek województwa. Na podstawie art. 20 pkt 6 lit. a/ powołanej ustawy została dokonana zmiana w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, gdzie wskazano, iż od dnia 1 stycznia 2008 r. Marszałek Województwa jest organem właściwym dla wydawania zezwoleń na unieszkodliwianie odpadów dla których istniał obowiązek co do: 1. przedsięwzięć i zdarzeń: • na terenie zakładu, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe; • na terenie zamkniętym, 2. przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe, realizowane na terenach innych niż wymienione w pkt 1. W ocenie Starosty także art. 379 ustawy Prawo o ochronie środowiska marszałek województwa jest organem właściwym, m.in. w sprawie przeprowadzenia kontroli stanu środowiska i wydanie decyzji w sprawie ochrony środowiska według swojej właściwości dla podmiotów, które zgodnie ustawy Prawo ochrony środowiska, eksploatują instalację, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Do takich inwestycji zostały zaliczone zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych. Powyższe oznacza, iż właściwym do rozparzenia przedmiotowej sprawy jest Marszałek Województwa Lubuskiego. Dodatkowo wnioskodawca wskazał, że na sześć decyzji udzielających [...] zezwolenia na usuwanie, wykorzystanie lub unieszkodliwianie odpadów, pięć zostało uchylonych decyzją Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lutego 2005 r. natomiast nie została uchylona decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r. zezwalająca na wytwarzanie odpadów o kodzie 05 01 99 i 19 12 10. Decyzja ta jest ważna do dnia [...] kwietnia 2014 r. Oznacza to, że nie można wszcząć postępowania egzekucyjnego wobec [...] z uwagi na funkcjonowanie w obrocie pranym decyzji zezwalającej na wytwarzanie odpadów. Postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., II OW 66/09 nie rozstrzyga sporu kompetencyjnego lecz oddala wniosek Marszałka Województwa Lubuskiego. W postanowieniu tym nie uwzględniono argumentów wymienionych we wniosku Starosty Nowosolskiego, który uważa w dalszym ciągu, że nie jest organem właściwym w tej sprawie. Wojewoda Lubuski, w piśmie z dnia 6 grudnia 2010 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek Starosty Nowosolskiego, podtrzymuje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2010 r., odwołując się do uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., II OW 66/09. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie został wniesiony przez podmiot do tego uprawniony, co wynika z art. 22 § 3 pkt 2 k.p.a. Poza tym Staroście Nowosolskiemu sprawę (akta sprawy) przekazał postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Wojewoda Lubuski, co w świetle orzecznictwa obligowało go do złożenia wniosku do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (postanowienia NSA z: 12 sierpnia 2005 r., II OW 34/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 40, 14 grudnia 2005 r., II OW 59/05, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 98, 20 września 2007 r., II GW 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 93; 22 grudnia 2008 r., I OW 98/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 105). W sprawie tej nie można mówić o przekazaniu podania do organu właściwego zgodnie z terminologią przyjętą w art. 65 § 1 (zdanie pierwsze) k.p.a., gdyż chodzi tu o ustalenie właściwego organu w postępowaniu egzekucyjnym, podejmowanym z urzędu. W niniejszej sprawie nie bez znaczenia jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 grudnia 2009 r., II OW 66/09 oddalił wniosek Marszałka Województwa Lubuskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Lubuskim. Przedmiot sporu kompetencyjnego w powyższej sprawie dotyczył tej samej kwestii, co spór kompetencyjny przedstawiany we wniosku Starosty Nowosolskiego, chociaż zaistniał pomiędzy innymi organami i wniosek Starosty obejmuje decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r., która nie została uchylona. Spór kompetencyjny pomiędzy Marszałkiem Województwa Lubuskiego a Wojewodą Lubuskim ww. postanowieniem NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. został rozstrzygnięty negatywnie, gdyż Sąd uznał, że żaden z organów będących w sporze, nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy. Wobec czego wniosek został oddalony. Niemniej jednak z uzasadnienia ww. postanowienia NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. wynika, że w ocenie Sądu organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Starosta Nowosolski, co dawało podstawę Wojewódzkie Lubuskiemu do przekazania sprawy Staroście Nowosolskiemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., co też uczynił. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w którym rozstrzyga się spory kompetencyjne i spory o właściwość z racji charakteru tych spraw i stosowaną procedurę, jest postępowaniem szczególnym, do którego przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosuje się odpowiednio. Zakres kognicji sądów administracyjnych w tym również Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawujących zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej, wynika z art. 166 § 3 oraz art. 184 tejże Konstytucji. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego, który orzeka w tych sprawach jednoinstancyjnie w drodze postanowienia (art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.). W postanowieniach tych Sąd rozstrzyga sprawę co do istoty (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 413). Ponieważ stosownie do art. 166 p.p.s.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, to mają tu również zastosowanie przepisy art. 168 § 1, art. 170 i art. 171 p.p.s.a. (A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 281-282). W związku z powyższym postanowieniu NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., II OW 66/09 przysługuje przymiot prawomocności (prawomocność formalna, prawomocność materialna), co oznacza, że nie przysługuje od niego środek odwoławczy oraz wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ponieważ omawianym postanowieniem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Marszałka Województwa Lubuskiego, czyli należy przyjąć, że rozstrzygnął spór kompetencyjny negatywnie, wykluczając w tym przypadku właściwość organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu, jak i Wojewody Lubuskiego. Charakter wiążący prawomocnego orzeczenia sądu oraz powaga rzeczy osądzonej (res indicata) w zasadzie wynika z jego sentencji, chociaż jak podkreśla się w orzecznictwie i w doktrynie, cechy te rozciągają się również na uzasadnienie jednak jedynie w granicach niezbędnych dla wyjaśnienia podjętego w sentencji rozstrzygnięcia (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 358, B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. II, s. 365-367). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, ponieważ w sprawach rozstrzygania sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio (art. 64 § 3, art. 166, art. 193), należy również przyjąć, że nie w pełnym zakresie i nie w każdym przypadku mogą mieć tu zastosowanie przepisy art. 170 i 171 p.p.s.a. Nie można bowiem w przypadku sporów orzeczenia oddalającego wniosek, traktować jako rozstrzygnięcia wskazującego właściwość innego (trzeciego) organu nie biorącego udziału w postępowaniu, skoro to wynika tylko z niektórych fragmentów uzasadnienia postanowienia oddalającego wniosek, a nie z sentencji postanowienia. Mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej postanowienie NSA z 17 grudnia 2009 r., II OW 66/09 objęte jest więc tylko w takim zakresie w jakim, wyklucza się właściwość Marszałka Województwa Lubuskiego i Wojewody Lubuskiego do rozpoznania sprawy, co nie wymagało dla uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, wskazywania w uzasadnieniu postanowienia na właściwość Starosty Nowosolskiego, który nie był uczestnikiem tego postępowania. W przeciwnym razie należałoby przyjąć, że ww. postanowienie pozbawia Starostę Nowosolskiego prawa wniesienia do NSA wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Lubuskim, chociaż prawo to wynika z art. 22 § 3 pkt 2 k.p.a. i faktu przekazania sprawy przez Wojewodę na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Ponadto odrzucenie wniosku Starosty Nowosolskiego na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a., będące następstwem zastosowania art. 170 i 171 p.p.s.a. w stosunku o postanowienia NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., II OW 66/09, oznaczałoby przyjęcie poglądu, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie właściwego organu do rozpoznania sprawy, nie musi wynikać z sentencji postanowienia lecz może pośrednio wynikać z uzasadnienia postanowienia, jakie zapadło w innym postępowaniu w sporze pomiędzy innymi organami. Poza tym stan faktyczny sprawy przedstawiony we wniosku Starosty Nowosolskiego (niezależnie od tego czy ma to znaczenie w sprawie, czy nie) jest nieco innym niż we wcześniejszym wniosku Marszałka Województwa Lubuskiego. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie rozpoznając wniosek Starosty Nowosolskiego i wskazując Starostę Nowosolskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy przyjął, że z uwagi na prawomocność ww. postanowienia z dnia 17 grudnia2009 r. jest nim związany z mocy art. 170 p.p.s.a. bez możliwości ponownego badania tej samej kwestii. Wątpliwości Starosty Nowosolskiego związane z tym, czy jest możliwe wdrożenie postępowania egzekucyjnego, gdy nie została jeszcze uchylona decyzja Wojewody Lubuskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r., nie są kwestią mogącą być wyjaśnioną w postępowaniu z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.