II SA/Bd 1367/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Agnieszka Zakrzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi spółki A. w W. na decyzję Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [..] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 oraz art. 81 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", po wszczęciu na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział B. Rejon Ś. postępowania administracyjnego w sprawie budowy przy drodze krajowej nr [...] wolnostojącego, podświetlanego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, usytuowanego poza obszarem zabudowanym na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym M. gmina D., bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, nakazał firmie "J. L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka komandytowa z siedzibą w W. wykonać rozbiórkę wolnostojącego, podświetlanego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, usytuowanego poza obszarem zabudowanym na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym M. gmina D., wybudowanego bez uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że przy drodze krajowej nr [...] na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym M. gmina D. wybudowano po dniu 10 stycznia 2009 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę wolnostojące, podświetlane urządzenie reklamowe. Na budowę tego rodzaju obiektów wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie uzyskał, i tym samym naruszył przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto zauważono, że teren, na którym powstało urządzenie reklamowe, w czasie budowy nie był objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślono także, iż wybudowano wolnostojące, podświetlane urządzenie reklamowe poza terenem zabudowy nie przestrzegając przepisów techniczno – budowlanych, tj. nie zachowując minimalnej odległości 25 m od krawędzi jezdni, wskazanej w przepisach ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu I instancji okoliczności te wskazują, iż inwestor nie spełnił przesłanek wynikających z art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w związku z czym zachodzi konieczność wydania nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. spółka J. L. wniosła odwołanie do Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., domagając się jej uchylenia w całości. Strona skarżąca podniosła, iż organ I instancji błędnie ustalił, że urządzenie reklamowe stanowi samowolę budowlaną, ponieważ dokonano zgłoszenia zamierzenia inwestycyjnego w Starostwie Powiatowym w Ś., a właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji wobec objętego zgłoszeniem zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto wskazano, iż organ I instancji błędnie ustalił, że działka nr [...] zlokalizowana jest poza terenem zabudowy, ponieważ na działce tej znajduje się budynek mieszkalny oraz dwa budynki gospodarcze, zaś na działkach bezpośrednio przyległych znajdują się budynki gospodarcze, budynek mieszkalny, stacja benzynowa i komis samochodowy. Tym samym, zdaniem spółki, inwestycja została zlokalizowana w terenie zabudowy i mogła zostać usytuowana w odległości 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Poza tym zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Decyzją z dnia 10 września 2010 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 48, art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania spółki J. L. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż wydając będącą przedmiotem weryfikacji decyzję organ I instancji naruszył obowiązujące przepisy Prawa budowlanego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie proceduralnym, co uniemożliwia pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji. Nie wziął bowiem pod uwagę faktu, iż inwestor zgłosił w dniu [...] do Starostwa Powiatowego w Ś. zamiar instalacji urządzenia reklamowego na działce nr [...], załączając do zgłoszenia wymagane szkice i rysunki. Zgłoszenie to zostało potwierdzone przez Starostwo Powiatowe w Ś. w dniu [...] z adnotacją o braku sprzeciwu, zatem inwestor nie działał w warunkach samowoli budowlanej, co przyjął organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Wskazując na te okoliczności organ II instancji zauważył, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem, jeżeli roboty budowlane były prowadzone jedynie na podstawie zgłoszenia, a w istocie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, to należy przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Inwestorowi w tej sytuacji nie można stawiać zarzutu, że dopuścił się samowoli budowlanej, i prowadzić postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Jednocześnie podkreślono, iż urządzenie reklamowe, stanowiące budowlę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, nie może naruszać przepisów ustawy o drogach publicznych regulujących kwestię usytuowania tego typu urządzeń od krawędzi jezdni. Ponadto zauważono, że przy lokalizacji podświetlanych urządzeń reklamowych należy uwzględnić przepisy Prawa o ruchu drogowym dotyczące urządzeń wysyłających i odbijających światło w sposób powodujący oślepienie lub wprowadzający w błąd uczestników ruchu. Zdaniem organu odwoławczego błędy w ustaleniach faktycznych świadczą o tym, iż organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego dostępnego materiału dowodowego, uchybiając przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. spółka J. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w jakiej organ II instancji przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Strona skarżąca zarzuciła objętej skargą decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, natomiast możliwość rozstrzygnięcia sprawy poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zachodzi wyłącznie wówczas, gdy właściwe rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto organ odwoławczy, przekazując organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zobowiązany jest do wykazania rodzajów brakujących dowodów, uzasadniających niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do istoty w postępowaniu odwoławczym, a także do wykazania, iż przeprowadzenie brakujących dowodów w trybie art. 136 k.p.a. wykracza poza ramy postępowania odwoławczego. Zdaniem spółki rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Skoro zaś organ odwoławczy dostrzegł braki w zakresie postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, to powinien na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję pierwszoinstancyjną. Strona skarżąca wskazała również, iż uzasadnienie objętej skargą decyzji nie czyni zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy nie rozpatrzył wszystkich żądań strony i nie ustosunkował się do nich. W odpowiedzi na skargę Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów organ odwoławczy wyjaśnił, iż w związku z występującymi w prowadzonym postępowaniu błędami proceduralnymi oraz brakami w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, wpływającymi na merytoryczne rozstrzygnięcie wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś., mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy należało zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wobec faktu pominięcia przez organ I instancji okoliczności, iż inwestor nie działał w warunkach pełnej samowoli budowlanej, upoważniającej do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, gdyż zgłoszono zamiar wykonania przedmiotowej reklamy w dniu [...], a zgłoszenie to zostało potwierdzone przez Starostę Ś., wyjaśnienia od początku poprzez szczegółową analizę dokonanego zgłoszenia wymaga, czy inwestor wykonał to co zgłosił, czy też może zwiększył zakres prac objętych zgłoszeniem. Ponadto zbadania wymaga kwestia zgodności przedmiotowej inwestycji z wymogami określonymi w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz w art. 45 Prawa o ruchu drogowym. Organ odwoławczy podkreślił również, iż rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego nie zmieniłoby postępowanie przeprowadzone w trybie art. 136 k.p.a., gdyż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem organ II instancji nie ma podstawy prawnej do zmiany zastosowanej przez organ I instancji podstawy prawnej decyzji, co wiąże się z różnym tokiem prowadzenia postępowania przez organ nadzoru. Nadto nie może organ II instancji np. ustalać stron postępowania za organ I instancji, ponieważ doszłoby w ten sposób do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i czynnego udziału stron w postępowaniu. Nawiązując do zarzutu niedostatecznego uzasadnienia objętej skargą decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał dlaczego będąca przedmiotem weryfikacji decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. nie może się ostać, jak również wskazał jednoznacznie co wymaga wyjaśnienia w rzeczonej sprawie od początku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jedną z form sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest rozpoznawanie skarg na ostateczne decyzje administracyjne. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Badając zgodność zaskarżonej decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 10 września 2010 r. z przepisami postępowania administracyjnego w świetle obowiązujących regulacji Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu aktualnych poglądów orzecznictwa, Sąd doszedł do wniosku, iż skarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W opinii Sądu organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, ponieważ zachodziły przesłanki wydania takiej decyzji określone w art. 138 § 2 k.p.a. W wystarczający sposób wyjaśnił również stronie przyczyny wydania decyzji kasacyjnej. Organ nadzoru budowlanego II instancji słusznie zwrócił uwagę na istotny w niniejszej sprawie fakt zgłoszenia przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zainstalowaniu urządzenia reklamowego do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Prawidłowo również skonstatował, iż w świetle aktualnego orzecznictwa fakt zgłoszenia zamierzenia inwestycyjnego właściwemu organowi i nie wniesienie sprzeciwu przez ten organ w ustawowym terminie przesądza o braku możliwości uznania przedmiotowej inwestycji za samowolę budowlaną i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Trafnie wskazano także na możliwość przeprowadzenia w takim stanie faktycznym postępowania w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Przedmiotowa inwestycja polegała na zainstalowaniu przy drodze krajowej nr [...], na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym M. gmina D., wolnostojącego, podświetlanego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Rejon w Ś. z dnia [...], nr [...], wynika, iż miejsce lokalizacji reklamy znajduje się na terenie niezabudowanym, tj. nieoznaczonym tablicami D-42 (k. 5 akt II instancji). Bezsporne jest, że instalowanie tego typu urządzeń reklamowych wymaga w ramach wyjątku uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wskazuje, iż wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga pozwolenia na budowę z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005, Nr 108, poz.908 ) obszar zabudowany oznacza obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowym. Granice tego obszaru wyznaczają zatem znaki drogowe, a nie istniejąca zabudowa w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, czy też tak jak wskazano w odwołaniu zabudowa na terenie miast i wsi. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że w ustaleniach stanu faktycznego zabrakło analizy dokumentów załączonych do zgłoszenia w dniu [...] z faktycznie wykonanymi robotami budowlanymi. Inwestor zainstalował podświetlane urządzenie reklamowe poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Potwierdza to stanowisko pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B., Rejon w Ś. z dnia [...] oraz protokoły z oględzin w dniu [...] i w dniu [...] (odpowiednio k - 10, 3 i 19 akt administracyjnych I instancji). Realizacja inwestycji polegającej na budowie reklamy podświetlonej usytuowana poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor dokonał w dniu [...] zgłoszenia zamierzenia inwestycyjnego w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Ś. Do formularza zgłoszeniowego dołączono mapę z zaznaczoną lokalizacją planowanej inwestycji oraz szkice i rysunki obiektu budowlanego, pozwalające ustalić charakter tablicy reklamowej i miejsce jej lokalizacji. Pomimo tego rozpatrujący zgłoszenie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dostrzegł konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W dniu [...] działająca z upoważnienia Starosty Kierownik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Ś. zamieściła na formularzu zgłoszenia adnotację "nie wnoszę sprzeciwu" (k. 28 akt II instancji), umożliwiając tym samym realizację inwestycji na podstawie zgłoszenia. Wskazane powyżej okoliczności mają istotne znaczenie dla wyboru prawidłowego trybu postępowania określonego w przepisach Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych w sytuacji, gdy strona błędnie dokonała zgłoszenia zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu, winien znaleźć zastosowanie nie tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego, lecz tryb wynikający z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, umożliwiający dokonanie legalizacji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 września 2004 r., II SA/Lu 1488/03; wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2005 r., II SA/Łd 1740/03 - utrzymany w mocy wyrokiem NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 1030/05; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 marca 2008 r., II SA/Go 102/08; wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., II OSK 1709/08; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 marca 2010 r., II SA/Wr 681/09 – opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko zostało również zaakceptowane przez przedstawicieli doktryny (zob. Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. BECK, W-wa 2006, str. 504). Także tutejszy Sąd w pełni akceptuje ten pogląd, przyjmując, że nie można uznać za samowolę budowlaną obiektu wybudowanego co prawda bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednakże objętego zgłoszeniem do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej przed rozpoczęciem robót budowlanych. W opinii Sądu wykluczone jest w takim przypadku prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowoli budowlanej, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego, a co za tym idzie niedopuszczalne jest wydanie decyzji nakazującej dokonać rozbiórki obiektu na podstawie ust. 1 tego artykułu. Inwestor nie może ponieść negatywnych konsekwencji wadliwego działania organu administracji architektoniczno-budowlanej, który nie dostrzegł, iż przedmiotowy obiekt budowlany wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Starosta po otrzymaniu zgłoszenia powinien wezwać inwestora do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, o którym mowa w art. 33 Prawa budowlanego. Tymczasem organ wskutek błędu po rozpatrzeniu przedłożonego zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu wobec planowanej inwestycji, dopuszczając do realizacji obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji obciążanie strony skutkami błędnych działań organu administracji publicznej byłoby nie do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). W rozpatrywanym przypadku organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego obowiązany jest dokonać ustaleń faktycznych w zakresie wykonanych prac budowlanych i porównać je ze zgłoszeniem dokonanym w dniu [...]. Należy bowiem mieć na uwadze, że w sytuacji gdy inwestor realizując dokonane zgłoszenie, od którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, wykroczy poza zakres prac określonych w zgłoszeniu realizując inny obiekt reklamowy, to dopuści się jednak samowoli budowlanej, do której zastosowanie znajdzie tryb postępowania zawarty w art. 48 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie zabrakło ustaleń faktycznych organu I instancji w relacji dokonanego zgłoszenia i wykonanych prac budowlanych, które powinny stanowić punkt wyjścia w prowadzonym postępowaniu. Organ I instancji powinien ocenić na podstawie zebranych dowodów, czy zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wskazanego w przepisach art. 50 – 51 Prawa budowlanego, którego celem będzie doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, czy też sporna reklama jest samowolą budowlaną z uwagi na zrealizowanie innego obiektu niż tego, który objęty był zgłoszeniem. Na tle powyższych uwag nie sposób kwestionować konieczności przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego kompleksowego postępowania wyjaśniającego celem zbadania zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z obowiązującymi przepisami. W ocenie Sądu ma rację organ II instancji, iż z uwagi na zlokalizowanie urządzenia reklamowego przy drodze krajowej konieczna będzie przede wszystkim ocena zgodności tej lokalizacji z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 108 poz. 908 ze zm.). Konieczne będzie zwłaszcza rozważenie, czy w świetle obowiązujących przepisów zachodził obowiązek uzgodnienia lokalizacji przedmiotowej tablicy z zarządcą drogi lub innymi podmiotami. Ustalenia organu I instancji w tym zakresie istotne są z punktu zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w sprawie. Krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyznacza art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten jako strony wymienia inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie. Świadczy to o wadliwości przeprowadzonego postępowania i jednocześnie uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu usunięcie powyżej przedstawionych wad postępowania zakończonego decyzją organu I instancji niemożliwe było w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Błędy, których dopuścił się organ I instancji dowodzą o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego od początku. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zawarł również zalecenia, co do przyszłego postępowania. Spełniona została zatem przesłanka art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji. Powyższy przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ I instancji powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób pozwalający na dokonanie ustaleń, czyniąc przy tym zadość regułom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Eliminacja wyżej opisanych wad postępowania w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Z tych względów niezasadne są podniesione w skardze zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. oraz niezastosowania art. 136 k.p.a. przez organ nadzoru budowlanego II instancji. W tym miejscu należy zwrócić również uwagę, że zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. został sformułowany przez skarżącą na etapie skargi do Sądu. W dniu rozprawy pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że w ramach postępowania odwoławczego nie żądał przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W ocenie Sądu brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 k.p.a. przez organ z urzędu. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ramach powyższego postępowania uzupełnia się jedynie dowody i materiały, a nie wyjaśnia sprawę od początku, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W postępowaniu odwoławczym bowiem musi zostać zachowana tożsamość sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą prowadzoną przed organem I instancji. W rozpoznawanej sprawie nie ustalono w sposób dostateczny przedmiotu sprawy, tj. czy zrealizowany obiekt jest samowolą budowlaną, czy też nią nie jest z uwagi na zgodność zgłoszenia z wykonanymi robotami. Nie ustalono również stron postępowania. W przekonaniu Sądu organ odwoławczy w dostateczny sposób wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanki, które zdecydowały o przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Prawidłowo wskazał na podstawie ustaleń faktycznych na niedopuszczalność wydania w przedmiotowej sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę i możliwość przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego postępowania mającego na celu legalizację urządzenia reklamowego. Zwrócił przy tym uwagę na konieczność dokonania przez ten organ ustaleń, co do zgodności przedmiotowej inwestycji z obowiązującymi przepisami. W tym stanie rzeczy podniesiony przez skarżącą spółkę zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał za bezzasadny. Z uwagi na powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.