II OSK 986/11

Dnia 20 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Wiesław Morys /spr./ Protokolant asystent Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 20 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2010r. sygn. akt IV SA/Po 681/10 ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] maja 2010r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 681/10, oddalił skargę [...] sp. z o. o. (dalej zamiennie Spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Burmistrz W. decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr 027/08, ustalił lokalizację dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci elektroenergetycznych SN 15 kV i nn 0,4 kV w W. przy ul. [...] w obrębie [...], na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] na rzecz [...] sp. z o. o. w Poznaniu, Oddział Dystrybucji Zielona Góra. Odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia 12 kwietnia 2010 r. wniosła [...] sp. z o. o. z siedzibą w W.. W odwołaniu tym zawarto wniosek o: 1) przywrócenie terminu do złożenia odwołania, 2) o uznanie Spółki za stronę postępowania, 3) uchylenie bądź unieważnienie decyzji nr [...] z dnia [...] września 2008 r. oraz 4) "nakazanie przeprowadzenia całej procedury od początku, z podkreśleniem obowiązku dołożenia należytej staranności w przestrzeganiu obowiązujących przepisów prawa". Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu wskazano, iż decyzję z [...] września 2008 r. Spółka otrzymała dopiero w dniu 1 kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], na podstawie art. 58 § 2 i art. 59 § 2 k.p.a. odmówiło przywrócenia terminu. Organ stwierdzając, iż nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej wskazał, że do przywrócenia terminu potrzebne jest łączne spełnienie następujących ustawowych przesłanek: złożenie wniosku, uprawdopodobnienie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy wnioskodawcy, zachowanie 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 58 k.p.a. oraz dopełnienie czynności, dla której określony był termin. Odwołująca się uchybiła ww. terminowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Jak wynika z akt sprawy Spółka już w dniu 1 kwietnia 2010 r. miała możliwość zapoznania się z treścią decyzji organu I instancji, zatem termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania upłynął w dniu 8 kwietnia 2010 r. Strona nie uprawdopodobniła również braku winy w uchybieniu terminowi. Zdaniem organu skarżąca miała świadomość wydania decyzji ustalającej oraz możliwość złożenia odwołania w terminie. Organ wskazał też na możliwość domagania się wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym, tzn. poprzez złożenie podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Zaakcentował, iż termin 14 dni na złożenie odwołania wiąże również stronę, która faktycznie nie uczestniczyła w postępowaniu, jak i osobę, która bez własnej winy nie brała w nim udziału. Po upływie tego terminu strona, która nie brała udziału w postępowaniu, nie może wnieść odwołania od ostatecznej decyzji, a jedynie może żądać na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia postępowania. Skargę na to postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] sp. z o. o. wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Organom administracji zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ze zm.) - polegające na pozbawieniu spółki statusu strony w postępowaniu. Skarżąca wskazała, że zasadą postępowania administracyjnego jest odformalizowanie procedury i stąd intencja skarżącej – wyeliminowanie z obrotu prawnego rażąco naruszającej prawo decyzji została – jej zdaniem – wystarczająco jasno wyrażona. Rozstrzygnięcie organu jest dla strony niezrozumiałe, albowiem organ skupił się tylko na jednym żądaniu, nie rozpatrując innych wniosków zawartych w piśmie odwoławczym. W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, iż brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej z uwagi na uchybienie terminowi ustawowemu do wniesienia pisma. W związku z powyższym organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę powołał się na art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie od decyzji administracyjnej organu I instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wniesienie odwołania z uchybieniem powyższego terminu nie pozbawia strony możliwości obrony jej interesów, albowiem w myśl art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeśli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie do treści § 2 powołanego przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie, stosownie do przepisu art. 59 § 2 k.p.a., organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Sąd oceniając czy zaistniały przesłanki określone w art. 58 k.p.a., podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym wniosek Spółki o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony po upływie 7-dniowego terminu, liczonego od ustania przyczyny uchybienia terminu. Jak wynika z akt sprawy skarżąca o decyzji Burmistrza W. z dnia [...] września 2008 r. dowiedziała się najpóźniej dnia 1 kwietnia 2010 r., tj. w dniu, w którym – zgodnie z oświadczeniem skarżącej - doręczono jej tę decyzję. Wskazał przy tym, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że strona o wydaniu tej decyzji przez Burmistrza W. wiedziała już w marcu 2010 r., co w sposób jednoznaczny wynika z pisma skarżącej z dnia [...] marca 2010 r. (k. 38 akt administracyjnych) i protokołu sporządzonego w Urzędzie Miejskim w W. w dniu [...] maja 2010 r. (k. 42 akt administracyjnych). Siedmiodniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od opisanej decyzji upłynął zatem w dniu 8 kwietnia 2010 r. Skoro skarżąca złożyła taki wniosek dopiero w dniu 12 kwietnia 2010 r., to uznać należy, że ów wniosek został wniesiony po upływie siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Tym samym nie został spełniony warunek określony w art. 58 § 2 k.p.a., co już samo tylko uzasadniało odmowę przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Nadto Sąd wskazał, że nawet w sytuacji gdyby skarżąca złożyła przedmiotowy wniosek w terminie, to i tak nie byłoby podstaw do jego uwzględnienia albowiem, przywrócenie uchybionego terminu jest możliwe tylko wtedy, gdy strona w sposób przekonujący zaprezentowaną argumentacją uprawdopodobni brak swojej winy w uchybieniu terminowi. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje zaś, że dopuszczenie się choćby lekkiego niedbalstwa przez stronę, czy niedostateczna staranność przy prowadzeniu własnych spraw, a nawet nieznajomość prawa, nie uzasadniają przywrócenia uchybionego terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1329/01, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2000r., sygn. akt SA/Sz 1117/99, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Łd 153/97, publ. LEX nr 37127, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 662/10, publ. CBOiSA). Sąd podkreślił, iż ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie, a organ zobowiązany jest jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. Z tych względów, uznając, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd ją oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła [...] sp. z o. o. w W., wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa procesowego w postaci: - art. 133 P.p.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie całości zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie pism skarżącej wskazujących konkretne naruszenie prawa materialnego i nieustosunkowanie się do zarzutów w nich zawartych, - art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, iż sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice. Uzasadniając swoje stanowisko składająca skargę kasacyjną spółka stwierdziła, iż Sąd I instancji, tak jak i organy administracyjne w rozpoznawanej sprawie, skupiły się na kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, co było wbrew intencji wnoszącej wniosek. Zamiarem skarżącej było nie tyle przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ile wyeliminowanie wszelkich naruszeń prawa. Sąd będąc uprawniony na mocy art. 1 § 2 P.p.s.a. do badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie uczynił tego w pełnym zakresie. Nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia przez Burmistrza W. art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy, jak i art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 54 pkt 1. Wynikająca z art. 134 § 1 P.p.s.a. zasada niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną umożliwia sądowi pełną weryfikację legalności działania organów administracji publicznej, czego Sąd pierwszej instancji jednak nie uczynił. Nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do treści pisma skarżącej spółki z dnia [...] stycznia 2011 r. zatytułowanego "Załącznik do protokołu" stanowi zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. obligującego Sąd do orzekania na podstawie całokształtu akt sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd mógł nie podzielić podniesionych w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Burmistrza W., winien jednak w uzasadnieniu wyroku się do nich ustosunkować. Czyniąc przedmiotem rozstrzygnięcia wyłącznie kwestię terminu do wniesienia odwołania uchylił się od swojej zasadniczej funkcji, przypisanej mu przez ustawodawcę w art. 3 § 1 P.p.s.a., a mianowicie kontroli legalności działalności administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegała oddaleniu. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Po myśli jego punktu 1 może nią być naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, natomiast zgodnie z brzmieniem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jednakże skarżący winien wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca powołała się na podstawę naruszenia przepisów postępowania, przy czym nie sprecyzowała, jaki wytknięte uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. Jest to istotna wada skutkująca niemożnością uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przy czym zaprezentowane w niej zarzuty również nie uzasadniają wzruszenia zaskarżonego wyroku. Spółka zarzuciła uchybienie art. 133, art. 3 § 1, art. 141 § 4 oraz ar. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. określa kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej. Temu przepisowi Sąd meriti nie uchybił, gdyż ocenił legalność zaskarżonego postanowienia i uczynił to w ramach swoich uprawnień. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, przeprowadzając inne dowody tylko w organicznym zakresie, i zamykając rozprawę w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując dokonał własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed nim dowodów innych niż określone w przepisie art. 106 § 3 P.p.s.a., jak również wtedy, gdyby zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Należy jednak podkreślić, iż sąd administracyjny przeprowadza badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu według stanu faktycznego i prawnego z daty jego wydania. Dowody z dokumentów wytworzonych po wydaniu zaskarżonej decyzji nie mogą mieć zasadniczo wpływu na ocenę prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych oraz prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Strona składająca skargę kasacyjną upatruje naruszenia tego przepisu, tak samo jak przy zarzucie naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., w tym, iż Sąd I instancji nie uwzględnił jej zarzutów kierowanych do całości przeprowadzonego postępowania oraz zarzutów naruszenia prawa materialnego przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tym miejscu wskazać przyjdzie, iż kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej realizowana jest poprzez wskazane w art. 3 § 2 P.p.s.a. prawne formy działania organów. Nie jest to zatem kontrola abstrakcyjna, obejmująca całokształt działań danego organu. Przyjdzie powtórzyć, iż w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięciem poddanym kontroli sądu administracyjnego było postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki zasadnie uznał sprawę za wyjaśnioną do rozstrzygnięcia na podstawie akt, toteż istniały podstawy do zamknięcia rozprawy i wyrokowania. Nie doszło zatem do naruszenia tego przepisu. Natomiast art. 134 § 1 P.p.s.a. obliguje sąd administracyjny do zbadania całokształtu sprawy w jej granicach, bez względu na podniesione przez stronę zarzuty i wnioski oraz powołana podstawę prawną, czyli działania również z urzędu. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie uchybił temu przepisowi. Dokonał pełnej analizy wszystkich okoliczności sprawy, nie poprzestając na zarzutach podniesionych w skardze, przy czym uczynił to w jej granicach. Są one zakreślone ramami sprawy rozpatrzonej przez organy i wydanym przez nie rozstrzygnięciem. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca upatruje uchybienia dyspozycji art. 134 § P.p.s.a. w nieobjęciu kontrolą legalności także innych decyzji administracyjnych wydanych w prowadzonym postępowaniu. Tymczasem przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, bo taki był przedmiot sprawy administracyjnej. Nie mogło nim być całe postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż ta materia wykracza poza granice tej sprawy. Przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest odrębnym zagadnieniem od materii objętej rozstrzygnięciem tej decyzji. Rozpatrzenie odwołania jest możliwe tylko w razie przywrócenia uchybionego terminu. Jest zatem wykluczone wcześniej, w tym w postępowaniu wszczętym wnioskiem o przywrócenie terminu. W obu postępowaniach badane są przecież inne przesłanki, a zastrzeżenie terminu dla dokonania czynności procesowej nie może być niweczone w sposób, jaki eksponuje skarżąca kasacyjnie. Nie mógł uczyć tego organ, nie mógł tego uczynić Sąd pierwszej instancji. Przedmiot postępowania przed sądem administracyjnym wyznaczony jest zakresem stosunku administracyjnego, tj. jego elementami podmiotowymi oraz przedmiotowymi, czyli podstawą faktyczną i prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 654/96, publ. OSP 1999/1/51, z glosą B. Adamiak). Wykluczyć wobec tego należy możliwość kontrolowania przez sąd administracyjny innego, niż zaskarżone do tego sądu rozstrzygnięcie, jeżeli tak opisana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa nie zachodzi. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodobna zasadnie twierdzić, iż obie omawiane sprawy się łączą w jedną, obligując sąd administracyjny do kontroli obu zagadnień w nich występujących na skutek skargi obejmującej odmowę przywrócenia terminu. Takie stanowisko w podobnej kwestii, bo dotyczącej sprawy zakończonej postanowieniem o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2352/02 (OSP z 2007 r., nr 3, poz. 25, z aprobująca glosą Z. Kmieciaka). Stwierdził mianowicie, że kontrola przez sąd administracyjny legalności postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.) nie daje podstaw do zastosowania art. 135 P.p.s.a. w stosunku do decyzji objętej tym odwołaniem, gdyż wykraczałoby to poza granice sprawy. Opowiedział się więc przeciwko uznaniu obu materii jako jednej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a. Obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela to stanowisko i uważa za możliwie odniesienie go do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Nie jest wreszcie zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej podnosi w jego ramach, iż w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji nie odniósł się do naruszenia zarzutów prawa materialnego zgłaszanych między innymi w piśmie złożonym na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. W art. 141 § 4 P.p.s.a. określono wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia albowiem w uzasadnieniu wyroku zostały zawarte wszystkie wskazane powyżej elementy. W konsekwencji czego nie mogło dojść do merytorycznej oceny legalności decyzji z dnia 11 września 2008 r., a Sąd Wojewódzki nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej norm procesowych. Mając na względzie podane powyżej argumenty Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji orzeczenia na zasadzie art. 184 P.p.s.a.