II SA/Kr 1146/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak NSA Jan Zimmermann Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Nowa Huta na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08 w przedmiocie zasady zbywania lokali mieszkalnych w trybie bezprzetargowym I. stwierdza nieważność § 8 zaskarżonej uchwały ; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. W dniu 11 czerwca 2008r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XLVI/568/08 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 34 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 67 ust. 3 oraz art. 218 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 2, 3 i 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. nr 80 poz. 903 z późn. zm.). Pismem z dnia 1 września 2010r. Prokurator Rejonowy Kraków [...] zaskarżył w/w uchwałę, w zakresie udzielenia bonifikat przy sprzedaży pojedynczych lokali mieszkalnych, zarzucając naruszenie: - art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), poprzez ustanowienie w § 8 bonifikat w wysokości 90 % i 50 % ceny dla nabywców lokali mieszkalnych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, pomimo braku po stronie Rady Miasta Krakowa kompetencji do uchwalania w tym zakresie przepisów prawa miejscowego (...); - art. 68 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, poprzez ustanowienie przez Radę Miasta Krakowa w § 8 w/w uchwały 90 % bonifikat od sprzedaży udziału w prawie własności nieruchomości gruntowej związanej z lokalem mieszkalnym pomimo braku po stronie Rady Miasta Krakowa kompetencji do uchwalania w tym zakresie przepisów odnoszących się do wszystkich mieszkańców gminy i w sposób generalny regulujących wysokość bonifikat udzielanych przez organ wykonawczy gminy przy zbywaniu nieruchomości gruntowej; - art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 21.06.2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i kc, poprzez ustanowienie przez Radę Miasta Krakowa w § 8 ust. 2 w w/w uchwale zastrzeżenia uzależniającego nabycie lokalu mieszkalnego z bonifikatą od złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej, pomimo braku po stronie Rady Miasta Krakowa kompetencji od uchwalania w tym zakresie przepisów uzależniających skorzystanie przez nabywcę lokalu mieszkalnego z bonifikaty od uprzedniego zrzeczenia się wierzytelności tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały. Co zostało wyraźnie potwierdzone na rozprawie w dniu 28.01.2011r. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał m.in., że ustawa o gospodarce nieruchomościami uległa nowelizacji, która weszła w życie 22 października 2007r., w związku z czym do art. 68 u.g.n. dodano ust. 3a, zgodnie z którym zgoda organu stanowiącego na udzielenie bonifikaty może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. Interpretacja tego przepisu w szeregu orzeczeń sądowych, twierdząca, że zgoda na udzielenie bonifikaty powinna mieć charakter indywidualny i konkretny jest, w opinii organu, niezgodna z intencją ustawodawcy. Jak bowiem wynika z zawartego w odpowiedzi na skargę twierdzenia dodanie ust. 3a do art. 68 u.g.n. miało na celu usunięcie wątpliwości interpretacyjnych, poprzez wprowadzenie możliwości obejmowania więcej niż jednej nieruchomości uchwałą (zarządzeniem) o wyrażeniu zgody na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości. Dodanie przez ustawę z dnia 5 listopada 2009r., zmieniającą u.g.n. przepisu art. 68 ust. 1 b potwierdza jednoznacznie, w oparciu o reguły wykładni literalnej, intencje ustawodawcy w kwestii dopuszczenia wydawania aktów prawnych o charakterze generalnym w przedmiocie udzielania bonifikaty (...). W ocenie organu przyjęcie przedstawionej w skardze, absurdalnej interpretacji przepisu art. 68 u.g.n. spowodowałoby paraliż obrotu nieruchomości, a także narażałoby gminę na zarzut naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji poprzez działanie sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej, a także z uwagi na nierówne traktowanie przez władze publiczne. Rada Gminy Kraków nie zgodziła się również z zarzutem naruszenia prawa przez ust. 2 § 8 w/w uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu istotnym zagadnieniem do rozstrzygnięcia, które wyłoniło się na gruncie rozpatrywanej sprawy, było ustalenie, czy organ samorządu terytorialnego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały miał prawo określić bonifikatę wobec ogólnie określanego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości i przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie. W niniejszej sprawie rozważenia wymagała wykładnia art. 68 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. W myśl art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2004 r. nr 261 poz.2603 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały - właściwy organ mógł udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art.67 ust. 3, w przypadkach określonych w tym przepisie. Z regulacji tej wynikało, że po pierwsze - wyliczenie przypadków, w których mogła zostać zastosowana bonifikata ma charakter zamknięty, po drugie – udzielenie bonifikaty pozostawione zostało uznaniu właściciela tak co do faktu udzielenia bonifikaty, jak i zakresu oraz wysokości. Po trzecie wreszcie, co jest istotne – udzielenie bonifikaty, czyli obniżenie ceny, miało charakter indywidualny. Oznacza to, że w przypadku nieruchomości stanowiących własność gminy o udzieleniu bonifikaty decydował organ wykonawczy tej gminy po uzyskaniu zgody rady gminy. Jeżeli więc organ wykonawczy zdecydował się na udzielenie bonifikaty, co leży w jego wyłącznej kompetencji, zobowiązany był uzyskać zgodę rady gminy. W ocenie Sądu § 8 przedmiotowej uchwały pozostaje w wyraźnej sprzeczności z prawem. Sprzeczność ta wynika wprost z brzmienia przepisu prawa. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w/w uchwały przepis art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwalał tylko na udzielenie zgody indywidualnej na zastosowanie bonifikaty. Z przepisu tego nie da się wyprowadzić wniosku, że daje on podstawę do uchwalenia prawa miejscowego. Oceny tej nie zmienia fakt wprowadzenia do ustawy o gospodarce nieruchomościami od dnia 22 października 2007r. przepisem art. 1 pkt 21 lit. e ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw przepisu art. 68 ust. 3a, stanowiącego, że zgoda, o której mowa w art. 68 ust. 1, 2c i 3, może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. Brzmienie tego przepisu potwierdza natomiast tezę o indywidualnym i konkretnym charakterze aktu wyrażenia zgody przez radę, skoro mowa w nim o więcej niż jednej nieruchomości, co oznacza kilka nieruchomości zindywidualizowanych pod względem podmiotowym i przedmiotowym. (vide Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6.10.2009r., I OSK 284/09) W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wypowiadany był pogląd, że udzielenie bonifikaty przez organ wykonawczy i zgoda organu stanowiącego co do faktu jej udzielenia, zakresu, a także jej wysokości miały charakter indywidualny, tzn. powinna była być udzielana w każdym przypadku zbycia nieruchomości. W wyroku z dnia 22 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 166/08 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, iż: "zgoda rady, o której mowa w przepisie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter wyłącznie indywidualny i może zostać wyrażona w sposób podmiotowy lub przedmiotowy. Może dotyczyć jednej lub wielu, ale indywidualnie wskazanych osób lub konkretnie oznaczonych nieruchomości. Jednak zgoda obejmująca niepojedyncze przypadki, ale nawet dotycząca zbiorowości zawsze będzie musiała wymieniać je indywidualnie, a nie generalnie" - LEX nr 475243. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2009r., I OSK 284/09: "wyrażenie zgody następuje w drodze uchwały rady. Nadto art. 68 ust. 1 oraz art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądzają o trybie udzielania zgody na przyznanie bonifikaty. Według tych przepisów właściwy organ ustala cenę zindywidualizowanej, konkretnej nieruchomości (w trybie art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz ewentualnie bonifikatę od tejże ceny. Następnie zwraca się do rady gminy o wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty w odniesieniu do tejże nieruchomości. W okresie 30 dni rada podejmuje w przedmiocie wyrażenia (lub niewyrażenia) zgody uchwałę, która jest adresowana do właściwego organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony tryb stanowi kompletną regulację, przesądzającą o tym, że zgoda rady na udzielenie bonifikaty jest elementem postępowania administracyjnego, a zatem zgoda ta powinna być udzielana przez radę po przedstawieniu wniosku zawierającego cenę. W ramach analizowanej regulacji brak jest zatem upoważnienia do wydawania przez radę aktów o charakterze generalnym, stanowiących akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, podejmowanych a priori, przed wnioskiem i to w odniesieniu do wszystkich nieruchomości podlegających sprzedaży. Z analizowanej regulacji wynika, że uprawnionym do udzielenia bonifikaty, a także do ustalenia jej wysokości jest właściwy wójt, burmistrz lub prezydent miasta, natomiast wskazany w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odpowiedni organ (wojewoda, rada lub sejmik) wyposażony został jedynie w uprawnienie do wyrażenia zgody lub odmowy wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty. Oznacza to, że w obecnie obowiązujących przepisach prawa, na które powoływała się w przedmiotowej uchwale Rada Gminy, brak jest podstaw do wyrażania zgody na bonifikatę w sposób niezindywidualizowany i generalny." Indywidualizacja bonifikaty pozwalała organom gminy na uwzględnienie stanu faktycznego sprawy zarówno co do sprzedawanego obiektu, jak i możliwości finansowych kupującego. Ustanowienie generalnej bonifikaty wobec wszystkich kupujących, nadto w tak wysokiej relacji (90%) stanowi zwykłe rozdawnictwo mienia gminnego i nieuprawnioną rezygnację przez gminę z dochodów, które powinny być przeznaczane na wykonywanie zadań własnych np. na zapewnienie lokali socjalnych. Jednym z podstawowych zadań własnych gminy, niezwykle ważnym ze względów społecznych, jest bowiem zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków tejże wspólnoty, a nie zapewnienie im prawa własności lokali mieszkalnych. Niewątpliwie zatem ustawodawca dążąc do ograniczenia tego typu negatywnych zjawisk i chcąc przeciwdziałając nieprzemyślanemu wyzbywaniu się mienia gminnego kosztem pozyskania środków na realizację zadań własnych np. na gminne budownictwo mieszkaniowe, tak skonstruował obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały, aby organy gminy miały możliwość elastycznego podejścia w udzielaniu bonifikaty do ceny sprzedaży w każdym indywidualnym przypadku z jednoczesnym zachowaniem kontroli przez organ stanowiący gminy nad takimi transakcjami. Dopiero od dnia 7.01.2010r. w wyniku zmiany obowiązującego stanu prawnego (brzmienia art.68 ust.1 u.g.n.) istnieje możliwość stanowienia przez radę gminy w tej mierze aktów generalnych. Od tego dnia art. 68 ust. 1 stanowi, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku. Z kolei zgodnie z art. 68 ust. 1b w takim zarządzeniu lub uchwale określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Dodatkowo przepis art. 68 ust. 3a nie dotyczy obecnie sytuacji, o których mowa w art. 68 ust. 1, co jest konsekwencją odstąpienia przez ustawodawcę od wymogu uzyskania zgody na sprzedaż z bonifikatą. Nadal więc do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego powiatu należy udzielanie bonifikat, jednakże obecnie organ ten czyni to na podstawie uchwały generalnej, nie zaś jak to miało miejsce dotychczas, na podstawie indywidualnej zgody rady. Tym samym z dniem 7.01.2010r. odpadła podstawa prawna do udzielania przez organ stanowiący samorządu zgody na sprzedaż z bonifikatą, o której mowa była w art. 68 ust. 1 u.g.n. – por. szerzej wyrok z 9.12.2010r., sygn. akt II SA/Gl 991/10. Opierając się w wykładni na założeniu "racjonalnego ustawodawcy", na co powołuje się organ administracyjny, przyjąć należy, że dopiero wskutek zmiany stanu prawnego z dniem 7.01.2010r., rada gminy może wydawać akty generalne w rozważanym zakresie. Wcześniej, a więc także w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały, obowiązujące wówczas przepisy na to nie zezwalały. Nadto skład orzekający uznał, iż uchwała rady gminy stanowiąca: "jeżeli nabywca nie złoży oświadczenia o zrzeczeniu się wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej, sprzedaż lokalu następuje bez udzielenia bonifikaty", jest sprzeczna z art. 75 Konstytucji RP, zawiera bowiem niedopuszczalny przepis uzależniający nabycie lokalu mieszkalnego z bonifikatą od złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej. "W art.6 ust. 2 i 3 ustawy z 2001r. o ochronie praw lokatorów ustawodawca nie tylko zakreśla termin zwrotu kaucji (miesiąc od opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę), ale również wprowadza obowiązek zwrotu kaucji - niezależnie od daty jej wpłacenia. Z powoływanych przepisów wynika, że istotny jest fakt wpłacenia kaucji przez najemcę, bo powoduje to obowiązek zwrotu niezależnie, czy gmina lub miasto przejęły ją od innych podmiotów." – zob. wyrok WSA z 27.05.2009r., sygn. akt IVSA/Wr 32/09. Zatem organy gminy nie mają podstaw do uzależniania nabycia od gminy lokalu z bonifikata od zrzeczenia się wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej. Jest to bowiem kwestia praw podmiotowych obywatela. Podobnie należy ocenić zamieszczony w § 8 ust.3 zapis wyłączający możliwość udzielenia bonifikaty najemcom, którzy korzystali z pomocy w formie umorzenia należności przy spłacie zaległości czynszowej w terminie 3 lat przed złożeniem wniosku o wykup. Jest to wprowadzenie niedopuszczalnego podmiotowego zróżnicowania obywateli, na tych którzy korzystali z pomocy gminy i nie mogą kupić mieszkania z bonifikatą oraz tych którzy z takiej pomocy nie korzystali i mogą kupić mieszkanie z bonifikatą. Można sobie wyobrazić dopuszczalność regulacji, iż udzielona przez gminę w tym okresie pomoc może być odliczana od wysokości udzielonej bonifikaty (jej kwota jest odpowiednio pomniejszana o wysokość udzielonej pomocy, która mogła być przecież różna w stosunku na każdego z korzystających z niej najemców). Natomiast sam fakt uzyskania pomocy gminy w spłacie należności czynszowych, o różnej wielkości, nie może sam w sobie prowadzić do pozbawienia takich osób skorzystania z możliwości zakupu lokalu mieszkalnego z bonifikatą. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, podziela konieczność stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przez Prokuratora Rejonowego § 8 uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008r., z przyczyn podniesionych w skardze. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), uwzględnienie skargi na akt organu samorządu terytorialnego następuje w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości lub w części. Przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wyrok sądu stwierdzający nieważność aktu ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki prawne ex tunc, oznacza więc, że przedmiotowy akt nie wywoływał skutków prawnych od dnia jego wydania. Natomiast Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez inne postanowienia zaskarżonej uchwały. Obowiązujące w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy prawa dopuszczały bowiem możliwość sprzedaży przez gminę lokali mieszkalnych z bonifikatą zgodnie z postanowieniami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również Prokurator wnoszący skargę, ani w jej treści, ani na rozprawie nie podniósł żadnej argumentacji wskazującej na sprzeczność innych postanowień zaskarżonej uchwały z prawem. Ponieważ jednak żądanie skargi, potwierdzone na rozprawie, dotyczyło stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, Sąd w pozostałym zakresie skargę oddalił. W świetle powyższego na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku