II SA/Gl 991/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody (...) na uchwałę Rady Powiatu (...) z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie bonifikaty do ceny sprzedaży w trybie bezprzetargowym nieruchomości 1. stwierdza nieważności zaskarżonej uchwały, 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Uchwałą z dnia [...]r., Nr [...] , Rada Powiatu C. wyraziła zgodę na udzielenie przez Zarząd Powiatu C. bonifikaty w wysokości do 50% od ustalonej ceny – przy sprzedaży w trybie bezprzetargowym nieruchomości położonych w G., oznaczonych jako pgr [1] o pow. 331 m2 oraz pgr [2] o pow. 145 m2 w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano przepisy art. 12 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.p. oraz art. 68 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas: Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.; obecnie: Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. Pismem z datą wpływu do Starostwa Powiatowego w C. oznaczoną na dzień [...]r., skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda [...] działając jako organ nadzoru w trybie art. 81 ust. 1 u.s.p., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił niezgodność z art. 68 ust. 1 i 1b u.g.n. Organ nadzoru wskazał w uzasadnieniu skargi, iż w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia [...]r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 206, poz. 1590) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego był uprawniony do wyrażania zgody na udzielenie bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n., jeżeli nieruchomość była sprzedawana na cele określone w art. 68 ust. 1 tej ustawy. Od daty wejścia w życie nowelizacji, tj. od dnia 7 stycznia 2010 r., właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n., na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku. Obecnie w przepisie tym brak jest upoważnienia do podjęcia przez radę powiatu uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości. Jednocześnie dodany został w art. 68 ust. 1b, zgodnie z którym w zarządzeniu wojewody albo w uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikaty i wysokość stawek procentowych. W ocenie organu nadzoru w dacie podejmowania spornej uchwały Rada Powiatu nie była uprawniona do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikat, a tym samym uchwała ta pozbawiona jest podstawy prawnej. Organ zarzucił dodatkowo, że przyjęcie w zaskarżonej uchwale postanowienia "w wysokości do 50% od ustalonej ceny" – przy braku szczegółowych warunków udzielania bonifikat – jest równoznaczne z bezprawnym scedowaniem kompetencji Rady Powiatu na Zarząd tego Powiatu. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej uwzględnienie w całości oraz o uchylenie zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu podzieliła stanowisko organu nadzoru zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały temu organowi. Z kolei art. 81 ust. 1 u.s.p. stanowi, że po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Cytowany przepis nie zawiera przy tym żadnego terminu, którym organ nadzoru byłby ograniczony w kwestii zaskarżenia uchwały rady powiatu do sądu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). W niniejszej sprawie rozważenia wymagała dokonana przez organ nadzoru i zaakceptowana przez zaskarżony organ samorządu wykładnia art. 68 ust. 1 i 1b u.g.n. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. W tej kwestii Sąd podziela argumentację stron, że z dniem wejścia w życie powołanej ustawy zmieniającej, tj. z dniem 7 stycznia 2010 r., rada powiatu utraciła kompetencje do wyrażania zgody na udzielanie bonifikaty, o której mowa w art. 68 u.g.n. Taka konkluzja wynika wprost z porównania treści omawianego przepisu sprzed jego nowelizacji z treścią obowiązującą w dacie podjęcia spornej uchwały. W myśl art. 68 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 stycznia 2010 r. właściwy organ mógł udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, w przypadkach określonych w tym przepisie. Z regulacji tej wynikało, że po pierwsze - wyliczenie przypadków, w których mogła zostać zastosowana bonifikata ma charakter zamknięty, po drugie – udzielenie bonifikaty pozostawione zostało uznaniu właściciela tak co do faktu udzielenia bonifikaty, jak i zakresu oraz wysokości. Po trzecie wreszcie, co jest istotne – udzielenie bonifikaty, czyli obniżenie ceny, miało charakter indywidualny. Oznacza to, że w przypadku nieruchomości stanowiących własność powiatu o udzieleniu bonifikaty decydował organ wykonawczy tego powiatu (zarząd) po uzyskaniu zgody rady powiatu. Jeżeli więc organ wykonawczy zdecydował się na udzielenie bonifikaty, co leży w jego wyłącznej kompetencji, zobowiązany był uzyskać zgodę rady powiatu. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wypowiadany był pogląd, że udzielenie bonifikaty przez organ wykonawczy i zgoda organu stanowiącego co do faktu jej udzielenia, zakresu, a także jej wysokości miały charakter indywidualny, tzn. winna była być udzielana w każdym przypadku zbycia nieruchomości. Nie wykluczało to jednak możliwości określania przez radę w uchwale abstrakcyjnej (generalnej) przypadków, w których dopuszczało się zastosowanie bonifikaty (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 10 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Po 2924/03, w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 225/06 oraz z dnia 11 września 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 1058/05, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją Gerarda Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r., str. 285 i nast.). Jak słusznie argumentowano uchwała rady w odniesieniu do konkretnych przypadków faktycznych nie mogła ustalać jako zasadę zastosowania obniżki ceny (bonifikaty) w ściśle określonej wysokości. Takie postanowienia uchwały stanowiły przekroczenie zakresu upoważnienia zawartego w art. 68 ust. 1 u.g.n. Modyfikacja tych poglądów nastąpiła po nowelizacji u.g.n. wprowadzonej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218). Dodano wówczas w art. 68 ustęp 3a, w myśl którego m.in. zgoda na udzielenie bonifikaty mogła dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. Zgoła odmiennie przedstawia się stan prawny w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały. Od dnia 7 stycznia 2010 r. art. 68 ust. 1 stanowi, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku. Z kolei zgodnie z art. 68 ust. 1b w takim zarządzeniu lub uchwale określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Dodatkowo przepis art. 68 ust. 3a nie dotyczy obecnie sytuacji, o których mowa w art. 68 ust. 1, co jest konsekwencją odstąpienia przez ustawodawcę od wymogu uzyskania zgody na sprzedaż z bonifikatą. Nadal więc do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego powiatu należy udzielanie bonifikat, jednakże obecnie organ ten czyni to na podstawie uchwały generalnej, nie zaś jak to miało miejsce dotychczas, na podstawie indywidualnej zgody rady. Tym samym z dniem 7 stycznia 2010 r. odpadła podstawa prawna do udzielania przez radę powiatu zgody na sprzedaż z bonifikatą, o której mowa w art. 68 ust. 1 u.g.n. Kompetencja taka nie wynika też z art. 12 pkt 8 lit. a) u.s.p. Przepis ten nie zawiera bowiem odniesienia do warunków udzielania bonifikat i wysokości ich stawek procentowych. Upoważnienie rady do określenia tych parametrów wynika natomiast wprost z art. 68 ust. 1b u.s.g. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że nie sposób byłoby uznać, aby przedmiotowa uchwała mieściła się w dyspozycji tego ostatnio powołanego przepisu. W szczególności przepis ten nie obejmuje kompetencji rady do udzielania zgody na sprzedaż, a ponadto nakazuje, aby uchwała w tym przedmiocie zawierała poza wysokością stawek procentowych co najmniej warunki udzielania bonifikat, czego brak w kontrolowanej przez Wojewodę uchwale. Zasadnie też organ nadzoru zakwestionował sposób określenia wysokości stawki procentowej. W ocenie Sądu kompetencji rady powiatu nie można domniemywać, zaś w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do wyrażenia przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zgody na udzielanie bonifikaty w trybie art. 68 ust. 1 u.s.g., co skutkować musiało uwzględnieniem skargi. Nie można natomiast wykluczyć możliwości podjęcia przez organ stanowiący indywidualnej uchwały wyrażającej zgodę na zbycie konkretnej nieruchomości w przypadku, kiedy organ ten nie uchwalił wcześniej zasad dotyczących zbywania nieruchomości, o których mowa w art. 12 pkt 8 lit. a) u.s.p. W takiej uchwale może też zostać określona kwestia sposobu i warunków udzielenia ewentualnej bonifikaty od ceny sprzedaży. Będzie to jednak uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości, nie zaś w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży. Dodatkowo za uwzględnieniem skargi przemawia stanowisko Rady Powiatu C. wyrażone w odpowiedzi na skargę, co jednak nie miało wiążącego wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Uwzględniając zatem skargę Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono po myśli art. 152 tej ustawy.