II SA/Lu 818/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej scalenia gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia [...]. Burmistrz Miasta i Gminy zatwierdził projekt scalenia wsi J. o ogólnym obszarze 924,90 ha gruntów. W dniu 8 kwietnia 1997 r. R.J., J. Ł., E. B., S. G., A. T., H. C., za którego wniosek podpisał użytkownik J. Ł., A. A., F. A. i P. S., za którego wniosek podpisał J. S., wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego wspomnianą decyzją z dnia [...]. Argumentowali, że nie zgadzają się ze sposobem wydzielenia powierzchni ekwiwalentów za działki wniesione do scalenia, gdyż powierzchnia ekwiwalentów odbiega od powierzchni faktycznej użytkowanych działek. Po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] r. Zarząd Miasta decyzją z dnia [...] r., umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt scalenia gruntów w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...]. Decyzję tę uzasadniono tym, że w świetle poczynionych w sprawie ustaleń w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zostać wydana jedynie decyzja odpowiadając treścią rozstrzygnięcia rozstrzygnięciu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Od decyzji tej odwołanie wnieśli J. Ł., H. C., za którego podpisał się użytkownik J. Ł., P.B. i J. J. Uzasadnili je oni tym, że nie mogą zgodzić się z ustaleniami faktycznymi, które legły u podstaw decyzji z dnia [...]. oraz skutkami decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdyż ta ostatnia decyzja pozbawi ich w istocie części ich działek leśnych. Rozpoznając odwołanie SKO decyzją z dnia [...] r., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji decyzją dnia [...] r., uchylił decyzję z dnia [...]. w części dotyczącej działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] poprzez wykreślenie numerów tych działek oraz ich powierzchni i wprowadzenie w zamian działek nr [...] o pow. 0,4238 ha i [...]1 o pow. 0,7789 ha – własność J. Z. J. KW – [...]; [...] o pow. 0,4142 ha i [...] o pow. 0,07753 ha – własność J. S. Ł. KW – [...]; [...]o pow. 0,4062 ha i [...] o pow. 0,7806 ha – własność małżonków D. i H. C.; [...] o pow. 1,1213 ha i [...]o pow. 2,2006 ha – własność P. A. B . Od tej decyzji. odwołanie wnieśli J. Ł., J. J., P. B. oraz J. Ł. i K. T. podpisani jako spadkobiercy H. i D. C . W obszernym uzasadnieniu odwołania zarzucono organowi I instancji, że decyzję z dnia [...] r. wydał on nie uwzględniwszy argumentów odwołujących oraz, iż decyzja ta naraża odwołujących na straty finansowe, pozbawiając ich drzewostanu i uniemożliwia im korzystanie z lasu. W wyniku rozpoznania odwołania SKO decyzją z dnia [...]. uchyliło decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając rozstrzygniecie organ odwoławczy zauważył, że decyzja organu I instancji wydana została bez wskazania podstawy prawnej wznowienia postępowania oraz podstawy materialnoprawnej wydanej decyzji. Ponadto organ I instancji nie rozważył, czy występują czy też nie negatywne przesłanki wznowienia postępowania, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Z tych powodów przed wydaniem rozstrzygnięcia organ I instancji powinien ustalić datę złożenia przez strony wniosku o wznowienie postępowania, a następnie mając na uwadze termin z art. 146 § 1 k.p.a. ustalić czy istnieje możliwość uchylenia decyzji scaleniowej w trybie wznowienia postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta decyzją z dnia [...] r. stwierdził, że decyzja Burmistrza z dnia [...]r. wydana została z naruszeniem prawa. W jej uzasadnieniu po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie podniesiono, że w toku wznowionego postępowania ustalono, iż decyzja z dnia [...] r. ogłoszona została w dniu 4 listopada 1993 r. przez odczytanie jej na zebraniu uczestników scalenia oraz wywieszenie w dniach od 27 października 1993 r. do dnia 25 listopada 1993 r. na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy i Sołtysa wsi J . Stosownie do unormowania art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) powyższy sposób zapoznania strony postępowania scalenioweg z treścią decyzji jest zgodny z prawem. Artykuł 146 § 1 kpa. stanowi, że uchylenie decyzji ostatecznej z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. W przedmiotowej sprawie termin, o którym stanowi art. 146 § 1 kpa upłynął w dniu 19 listopada 1998 r. zatem obecnie nie jest możliwe uchylenie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi J. gm. O. Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. Ł., J. J. i P. B . W odwołaniu zażądali oni uchylenia decyzji z dnia [...] i orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy bądź uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołanie uzasadniono tym, że z ustaleń organu I instancji wynika, iż wniosek o wznowienie postępowania złożono w dniu 8 kwietnia 1997r., zaś termin do uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt scalenia mijał w 1998 r., tymczasem do dnia wydania przez organ I instancji decyzji wniosek o wznowienie nie został rozpatrzony w sposób zgodny z prawem. Tak więc wniosek o wznowienie postępowania rozpoznawany jest od 13 lat. Obywatele nie mogą ponosić skutków wadliwego działania organów administracji publicznej, co uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i przeprowadzenie postępowania zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji organu odwoławczego z dnia [...]. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r., uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania podniósł, że w sytuacji, gdy zachodzą okoliczności unormowane w art. 146 § 1 kpa, uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 151 § 2 kpa w decyzji powinno być wykazane, jakie naruszenie prawa miało miejsce w toku postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt scalenia oraz okoliczności z powodu, których organ nie uchyla decyzji. Uzasadnienie decyzji organu I instancji z dnia [...] r. wskazuje na upływ 5 – letniego terminu od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji zatwierdzającej projekt scalenia jako przesłankę uniemożliwiającą uchylenie tej decyzji, jednak nie wskazuje na rodzaj naruszenia prawa. Nie wskazuje więc, dlaczego decyzję zatwierdzającą projekt scalenia organ I instancji uznał za wydaną z naruszeniem prawa. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne jest ustalenie stron tego postępowania, a w przypadku śmierci jednej z nich ustalenie jej spadkobierców i wezwanie ich do udziału w postępowaniu. Gdyby zaś wezwanie nie było możliwe, organ powinien zawiesić postępowanie do czasu ustania przyczyny zawieszenia postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. Ł. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, że zaskarżoną decyzję wydał on z naruszeniem art. 7 kpa przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a w szczególności rozpatrzenia sprawy bez uwzględnienia decyzji organu odwoławczego z dnia [...] . r.; art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie rzetelnego postępowania dowodowego, a w szczególności nie wyjaśnienie, kiedy złożony został wniosek o wznowienie postępowania, nieuwzględnienie upływu czasu, jaki minął pomiędzy złożeniem wniosku o wznowienie, a wydaniem rozstrzygnięcia oraz skutków prawnych, jakie powstały dla skarżącego w związku z trwaniem od 13 lat postępowania dotyczącego wznowienia postępowania. Tak duży upływ czasu stanowi, jego zdaniem, niewątpliwie naruszenie art. 12 kpa. oraz art. 107 § 3 kpa. przez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji w tym nieodniesienie się do argumentu przewlekłości postępowania oraz wpływu przewlekłości postępowania na prawa stron, w tym na możliwość uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Ponadto skarżący podniósł, że organy obu instancji wydając w sprawie decyzje nie wskazały, czym kierowały się podejmując rozstrzygnięcia, jakie fakty wzięły pod uwagę, na jakich dowodach się oparły, a jakim odmówiły wiarygodności. Skarżący podniósł także, że tak on jak i uczestnicy postępowania nie rozumieją stanowiska organu zajętego w zaskarżonej decyzji. Natomiast ze względu na to, że postępowanie dotyczące wznowienia postępowania zakończonego decyzją zatwierdzając projekt scalenia trwa już od 13 lat on jak i uczestnicy postępowania utwierdzają się w przekonaniu o celowym działaniu organów administracji zmierzającym do utrzymania w obrocie prawnym decyzji Burmistrza z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej jest wyrażony w art. 10 § 1 kpa obowiązek organu administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada ta realizowana jest przez szereg przepisów k.p.a. między innymi przez art. 109 § 1 zobowiązujący organy administracji do doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania czy też art. 127 § 1 umożliwiający każdej ze stron wniesienie odwołania. Z zasady tej wynika więc w sposób oczywisty obowiązek ustalenia z urzędu stron postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 240/09 – Lex nr 551898; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 953/09 – Legalis czy wyrok NSA z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 355/09 - Legalis). Przy czym obowiązki wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. rozciągają się nie tylko na postępowanie przed organami I i II instancji, ale również na postępowanie prowadzone w trybach nadzwyczajnych, a więc i wznowienia postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 2052/07 – Lex nr 489242). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że organy administracji rozpoznające sprawę nie ustaliły rzetelnie wszystkich stron postępowania. Chodzi tu zwłaszcza o następców prawnych D. i H. C . Z akt administracyjnych wynika, że już wniosek o wznowienie postępowania został podpisany w imieniu H. C. przez użytkownika J. Ł . Jednak postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie kolejne decyzje były nadal wysyłane dla H. C . W decyzji z dnia [...]. jako jej adresatów wskazano spadkobierców H. i D. C., jednak bez ich personalnej identyfikacji. Natomiast odwołanie z dnia [...] r. jako spadkobiercy małżonków C. podpisali J.Ł. i K. T. (k. 88 akt administracyjnych organu I instancji). Mimo uzyskania tych informacji organ I instancji nie podjął czynności mających na celu ustalenie ich następców prawnych, zaś decyzję swoją z dnia [...] r., jak wynika z jej rozdzielnika, przesłał ponownie H. C. (k. 98 akt administracyjnych organu I instancji). Zawierająca tę decyzję przesyłka zwrócona została organowi I instancji z adnotacją "adresat zmarł" (k. 105 akt administracyjnych organu I instancji). Ta okoliczność również nie skłoniła organu I instancji do podjęcia czynności zmierzających do ustalenia, kto w niniejszym postępowaniu jest uprawniony do występowania w sprawie. Stawający na rozprawie przed sądem J. Ł. wyjaśnił, że D. C. zmarła w 1986r., natomiast H. C. zmarł w 1997r. Z wyrażonej w art. 10 § 1 kpa zasady czynnego udziału stron w postępowaniu w razie ustalenia, iż jedna ze stron zmarła, a postępowanie dotyczy praw zbywalnych i dziedzicznych, wynika dla organu administracji obowiązek poszukiwania i ustalenia następców prawnych, którym przysługiwałoby prawo wstąpienia do postępowania na prawach strony, gdyż wówczas to ich interesu prawnego dotyczyć będzie postępowanie. Dopiero po ustaleniu aktualnego kręgu stron postępowania organ administracji publicznej może prowadzić dalsze czynności w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt 1280/09 - Legalis). W niniejszej sprawie organ I instancji prowadząc postępowanie mimo nieustalenia następców prawnych małżonków C. naruszył nie tylko art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie następcom prawnym udziału w postępowaniu ale i art. 109 § 1 kpa, gdyż tym samym nie otrzymali oni wydanej w sprawie decyzji oraz art. 127 § 1 kpa. Skoro bowiem nie otrzymali oni decyzji uchylonej zaskarżoną decyzją to i nie mogli wnieść od niej odwołanie. Trafnie więc organ odwoławczy zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że obowiązkiem organu I instancji jest ustalenie stron postępowania i zapewnienie im udziału w postępowania. Organ odwoławczy trafnie również przyjął, że o wadliwości decyzji organu I instancji świadczy również brak wskazania w uzasadnieniu uchylonej decyzji naruszenia prawa, którego dopuścił się Burmistrza wydając decyzję zatwierdzającą projekt scalenia, a czego wymaga art. 151 § 2 kpa. Stanowi on bowiem, że gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa łączy się zatem z obowiązkiem ustalenia naruszenie prawa. Jeżeli natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje na rodzaj naruszenia prawa, błędna jest także sama decyzja. Jak wynika z powyższych rozważań organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego niniejszej sprawy czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dlatego zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa oraz art. 12 kpa w ocenie Sądu uznać należy za nieuzasadniony. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić..