II SA/Lu 785/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Z. L., S. J., S. J., S. J. i M. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, a nadto na rzecz Z. L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z. L., S. J., M. J., S. J. oraz S. J., Prezydent Miasta umorzył postępowanie w sprawie waloryzacji odszkodowania przyznanego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...], nr [...] za wywłaszczoną nieruchomość położoną w L. przy ul. K. 38, oznaczoną jako działki nr: 30/1, 30/2 o pow. 97 m². Przedmiotowe rozstrzygniecie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych, działając na podstawie art. 1, 2 i 14 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 4) oraz art. 339 i art. 341 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), wywłaszczyło nieruchomość oznaczoną jako działki nr 30/1 i 30/2 o pow. 97 m², będącą własnością W. i J. małżonków J. Równocześnie organ ustalił odszkodowanie na rzecz uprawnionych w kwocie 350 zł. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej budowy osiedla mieszkaniowego RSM "M." w L. Wnioskiem Z. L., S. J., M. J. i S. J. z dnia 28 listopada 2008 r., skierowanym do Sądu Rejonowego, zawezwano Gminę do próby ugodowej w sprawie zapłaty na rzecz wnioskodawców kwoty 33.950,00 zł. tytułem odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Wnioskodawcy podnieśli zarzut, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało wypłacone ani poprzednim właścicielom działek, ani ich spadkobiercom. Do zawarcia ugody przed sądem cywilnym o zapłatę zwaloryzowanej kwoty odszkodowania nie doszło. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Starosta przekazał, zgodnie z właściwością, Prezydentowi Miasta wniosek Z. L., S. J., M. J. i S. J. o dokonanie waloryzacji odszkodowania przyznanego W. i J. J. na mocy orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia [...], nr [...] oraz zapłatę na rzecz wnioskodawców zwaloryzowanego odszkodowania wraz z ustawowymi odsetkami za okres od dnia wymagalności do dnia zapłaty. Organ pierwszej instancji, odnosząc się do powyższego żądania, wskazał, iż z faktu ustalenia odszkodowania wynika, że zostało ono zaoferowane stronom do wypłaty i kwestia pobrania tego odszkodowania zależała już od staranności samych uprawnionych. Ponadto, po upływie czterdziestu lat od daty wywłaszczenia nie zachowały się dokumenty księgowe z tego okresu świadczące o jego wypłacie, a w aktach archiwalnych sprawy nie ma również dokumentów świadczących o tym, aby strony podnosiły kiedykolwiek zarzut jego niewypłacenia. Niezależnie od powyższego, w ocenie organu, waloryzacja i wypłata zwaloryzowanego odszkodowania nie stanowią przedmiotu postępowania administracyjnego. W świetle art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), waloryzację odszkodowania należy bowiem rozumieć jako czynność techniczną, zaś spory dotyczące wysokości zwaloryzowanego odszkodowania powinny podlegać kognicji sądów powszechnych, a nie organów administracji publicznej. W związku z powyższym zasadne było, w ocenie organu, umorzenie postępowania w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Z. L., S. J., M. J., S. J. i S. J., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, przy czym waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Organ wskazał, iż w myśl powołanego przepisu w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, waloryzację odszkodowania należy rozumieć jako czynność techniczną podlegającą kognicji sądów powszechnych. W ocenie organu, zmiana art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakładająca obowiązek waloryzacji odszkodowania na organ uprawniony do zapłaty odszkodowania, wskazuje, że waloryzacja odszkodowania jest czynnością techniczną (obrachunkową), a nie przeliczeniem odszkodowania rozumianym jako ponowne ustalenie odszkodowania. Nałożenie przez ustawodawcę obowiązku 'waloryzacji odszkodowania między innymi na podmioty nie zaliczane do organów administracji publicznej wyłącza sprawę waloryzacji odszkodowania z kognicji sądów administracyjnych, a strona niezadowolona z wysokości zwaloryzowanego odszkodowania powinna dochodzić roszczenia tytułem nienależytego wykonania zobowiązania przed sądem cywilnym. Organ odwoławczy podkreślił, iż okoliczność, że źródłem zobowiązania jest decyzja administracyjna, nie wyklucza dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., (sygn. akt SK 12/99, OTK z 2000 r. Nr 5, poz. 143). Ponadto wskazał, iż wobec powyższej zmiany art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prezentowany przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia [...], (sygn. akt [...]) pogląd o waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej nie znajduje uzasadnienia w aktualnym stanie prawnym, bowiem zmiana ta wskazuje na odejście ustawodawcy od konstrukcji waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu drugiej instancji, nie jest dopuszczalne, aby w oparciu o tę samą podstawę prawną w przypadku waloryzacji odszkodowania dokonywanej przez organ administracji publicznej, waloryzacja dokonywana była w drodze decyzji administracyjnej, a w przypadku waloryzacji dokonywanej przez inne podmioty, stanowiła czynność techniczną. Poza tym cytowany przepis wskazuje, że obowiązek waloryzacji ciąży na podmiocie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania. Organ wskazał, iż, biorąc pod uwagę wcześniejsze (przed zmianą) brzmienie art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie wskazywał podmiotu zobowiązanego do dokonania waloryzacji, zasadnym było przyjęcie, iż waloryzacji, rozumianej jako ponowne ustalenie odszkodowania, powinien dokonać w drodze decyzji administracyjnej organ uprawniony do ustalenia odszkodowania. W związku z powyższym, skoro przedmiotowa sprawa nie może być rozstrzygnięta decyzją administracyjną (brak drogi administracyjnej), to postępowanie niniejsze należało, zdaniem organu odwoławczego, umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wnieśli: Z. L., S. J., M. J., S. J. i S. J., zarzucając naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że niniejsza sprawa nie podlega rozpoznaniu w drodze administracyjnej oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 75, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących oceny materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji. W związku z powyższym, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących solidarnie od Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, skarżący wskazali, iż, wbrew stanowisku organów, spory dotyczące waloryzacji odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości powinny być załatwiane przez organy administracji w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś przez sądy powszechne. Skarżący wskazali, iż nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że z samego faktu ustalenia odszkodowania wynika, iż zostało ono zaoferowane stronom do wypłaty. Wniosek taki jest dowolny i sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W ocenie skarżących, gdyby ustalanie wysokości odszkodowań za nieruchomości wywłaszczane w latach 60. i 70. było równoznaczne z ich wypłatą, to nie byłoby obecnie żadnych spraw dotyczących waloryzacji i wypłaty tych odszkodowań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie wydane zostały z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż waloryzacja oznacza urealnienie już ustalonego, a nie wypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników (art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy ona okresu między datą, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna, a datą wypłaty odszkodowania. Zabezpiecza zatem interes wierzyciela przez danie mu gwarancji, że mimo opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzyma je w odpowiedniej wysokości (wyrok NSA z 7 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2378/00, Lex nr 81740). Wykładnia art. 132 cytowanej ustawy prowadzi do wniosku, iż roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednak z woli ustawodawcy o roszczeniu tym orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym i to zarówno pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jak i pod rządami obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego, realizacji tego roszczenia, w tym waloryzacji odszkodowania, należy dokonywać na podstawie przepisów prawa administracyjnego, poprzez wydanie stosownej decyzji. Ustawodawca w art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami powierzył organom administracji publicznej decydowanie w przedmiocie waloryzowania wysokości ostatecznie ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Już sama redakcja tego przepisu wskazuje, iż mamy do czynienia z indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, załatwianą po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji co do istoty sprawy. Takiego sposobu rozstrzygnięcia nie wyklucza przy tym okoliczność, iż wspomniany przepis nie wskazuje wprost na konieczność wydania decyzji administracyjnej. Wymóg ten niewątpliwie jednak wynika z materii, którą wskazany przepis normuje. Waloryzacja, o której mowa w omawianym przepisie, jest bowiem przejawem działania organu skierowanym na zewnątrz, mającym swojego adresata usytuowanego poza strukturami administracji publicznej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 marca 2009 r., II SA/Kr 1236/08). Nie ulega zatem wątpliwości, iż sprawa waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest indywidualną sprawą administracyjną załatwianą co do istoty w drodze decyzji. W konsekwencji powyższego, żądanie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją o wywłaszczeniu następuje także w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest to zatem, wbrew stanowisku organów, jedynie czynność techniczna. Nie można bowiem pozbawić strony uprawnionej do otrzymania zwaloryzowanego odszkodowania możliwości weryfikacji dokonanego obliczenia, wyłączając tego rodzaju działanie organu administracji publicznej spod kontroli instancyjnej (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., I OSK 122/08, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2010 r., I OSK 1229/09). Biorąc pod uwagę powyższe, nie można podzielić stanowiska organów co do bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie można też podzielić zasadności stanowiska organu pierwszej instancji co do okoliczności wypłacenia odszkodowania za nieruchomość będącą przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ani organ pierwszej, ani drugiej instancji, nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia, czy odszkodowanie zostało w istocie skarżącym wypłacone, czy też nie. Wypłaty odszkodowania nie można bowiem, wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji, wywodzić z okoliczności, że zostało ono zaoferowane stronom do wypłaty oraz z upływu czterdziestu lat od czasu wywłaszczenia, w czasie których strony nie podnosiły zarzutu jego niewypłacenia. W związku z powyższym, zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organy uwzględnią powyższe uwagi i przeprowadzą postępowanie administracyjne w przedmiocie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W ramach tego postępowania należy ustalić uprawnienie stron domagających się wypłaty zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, okoliczność czy odszkodowanie zostało wypłacone oraz samą zasadność waloryzacji. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.