II SA/Kr 1442/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. G. kwotę 457,00 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1 - 3, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. orzekł o zwrocie W. G. s. H. i T. działek nr "1" o pow. 0,0111 ha oraz nr "2" o pow. 0,0754 ha, objętych księgą wieczystą nr KR [...], położonych w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., odpowiadających części wywłaszczonej (nabytej) działki nr "3", obr. [...] dz. adm. [...], zobowiązując go do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 13 809,00 zł. odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Na wstępie rozważań zawartych w uzasadnieniu decyzji podał, że pismem z dnia 6 czerwca 2005 r. nr GS-[...] Prezydent Miasta Krakowa uwzględniając uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r., sygn. Akt OSP 1/03 ( publ. ONSA 2003/4/115 ) uznał za zasadne wyłączenie się od załatwienia niniejszej sprawy, przekazał akta Wojewodzie Małopolskiemu, który postanowieniem nr [...] z dnia 17 czerwca 2005 r. wyznaczył Starostę Krakowskiego do jej załatwienia działając na podstawie art. 26 § 2 i 3 k.p.a., wobec stwierdzenia, że wyżej opisane działki stanowią własność Gminy Kraków. Także w aktualnym stanie prawnym, zgodnie z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu, orzeka starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w drodze decyzji, natomiast w myśl art. 142 ust. 2 tej ustawy w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał dalej, że w piśmie z 7 kwietnia 2005 r. T. G. złożył wniosek o zwrot przedmiotowych działek w związku ze skierowanym do niego zawiadomieniem Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], informującym, że powzięty został zamiar użycia przedmiotowej nieruchomości na inny cel niż określony w umowie sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa działki nr "3", obr. [...], dz. adm. [...], z której części powstały stanowiące przedmiot niniejszego postępowania działki nr "1" i nr "2". Jak ustalono, działka nr "3" o pow. 1337 m2, obr. [...], dz. adm. [...], objęta księgą wieczystą Kw nr [...], b. gm. kat. W. została nabyta przez Skarb Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego W. "[...]"- I i II przedsięwzięcie, na podstawie aktu notarialnego - umowy sprzedaży - z dnia [...] sierpnia 1977 r., Rep. A I Nr [...]. W dacie zawarcia tej umowy właścicielem działki był T. G. s. K. i J., który zmarł w trakcie prowadzonego postępowania w dniu [...] października 2006 r. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa – [...] w Krakowie Wydział I Cywilny z dnia [...] lutego 2007 r., sygn. akt I Ns [...], spadek po T. G. nabył w całości syn W. G.. Spadkobierca zmarłego T. G. w oświadczeniu z dnia [...] maja 2008 r. podtrzymał wniosek o zwrot działek nr "1" i nr "2", obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K.. W dalszych wywodach Starosta Krakowski dokonał szczegółowych ustaleń dotyczących zachodzących na przestrzeni czasu do daty orzekania zmian ewidencyjnych w zakresie numeracji wywłaszczonych działek . Na tle powyższego wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. z 136 ust.3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłankami zwrotu nieruchomości są: po pierwsze - wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot; po drugie - objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub ich części), tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nieruchomości nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami; po trzecie - zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie wyżej przedstawione przesłanki muszą zaistnieć łącznie. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że pierwsze dwie przesłanki zostały spełnione, bowiem aktualny wnioskodawca W. G. jest spadkobiercą T. G. - byłego właściciela wywłaszczonej ( nabytej ) działki nr "3", obr. [...], dz. adm. [...], a wywłaszczenie ( zbycie ) nieruchomości nastąpiło na podstawie aktu notarialnego - umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 1977 r. rep. A I nr [...], zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach w trybie wywłaszczania nieruchomości wymienionego w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla stwierdzenia, czy i trzecia przesłanka zwrotu została spełniona, należało wprowadzonym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dokonać oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, w świetle wskazanego wyżej przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta Krakowski wymienił szczegółowo dokumenty uwzględnione w sprawie jako dowody przy ocenie spełnienia tej przesłanki, na podstawie których ustalił, że stanowiąca przedmiot umowy sprzedaży działka nr "3", obr. [...], dz. adm. [...], była przeznaczona w myśl jej postanowień pod budowę osiedla mieszkaniowego W. "[...]"-I i II przedsięwzięcie, stosownie do decyzji Zarządu Rozbudowy K. z dnia 24 września 1976 r. nr [...] oraz decyzji Zarządu Rozbudowy K. z dnia 15 kwietnia 1977 r. nr [...]. W ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego odszukano decyzję Zarządu Rozbudowy K. z dnia 24 września 1976 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego W. – [...] w K. - I przedsięwzięcie wraz z załącznikiem graficznym w postaci planu realizacyjnego zagospodarowania terenu pod tę inwestycję oraz plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego W. – [...], stanowiący załącznik graficzny do decyzji Zarządu Rozbudowy K. nr [...] z dniu 15 kwietnia 1977 r. Analiza treści planów realizacyjnych pozwoliła na ustalenie, że część wywłaszczonej działki nr "3", obr. [...], dz. adm. [...], odpowiadająca objętej wnioskiem o zwrot działce nr "2", obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., wraz z innymi działkami nie stanowiącymi przedmiotu niniejszego postępowania znalazła się w obszarze terenu przeznaczonego pod budowę żłobka wraz z infrastrukturą towarzyszącą niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania tego obiektu. Natomiast część wywłaszczonej działki nr "3", obr. [...], dz. adm. [...], odpowiadająca objętej wnioskiem o zwrot działce nr "1", obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., znalazła się w obszarze terenu przeznaczonego na cele infrastruktury towarzyszącej zadaniom planowanym w bezpośrednim sąsiedztwie tej nieruchomości, tj.: żłobkowi, pawilonowi handlowemu i istniejącej zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej, a na jej terenie planowano lokalizację osiedlowego ciągu komunikacyjnego. W dniu 27 sierpnia 2008 r. z udziałem zainteresowanych stron została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości , w trakcie której dokonano opisu stanu zagospodarowania działki objętej niniejszym postępowaniem. Podczas oględzin stwierdzono, że w obszarze działki nr "2", w jej środkowej części znajduje się teren utwardzony bardzo zniszczonym asfaltem, wraz z zardzewiałą tablica do gry w koszykówkę ( pozbawiona siatki do wrzucania piłki ). Obecny stan tego terenu nie wskazuje na jego użytkowanie. Ponadto stwierdzono, że po stronie wschodniej od wyżej opisanego terenu usytuowana jest stara zardzewiała bramka do gry w piłkę nożną ( bez siatki). Dalej w kierunku południowym usytuowana jest skarpa, która porośnięta jest wysoką trawą i chwastami. W części południowej działki znajdują się płyty betonowe, zniszczone, przerośnięte trawą i zaśmiecone. Następnie oględzinami objęto działkę nr "1", której teren w kształcie pagórka, w całości porośnięty jest wysoką niekoszoną trawą oraz chwastami. Ustalenia dokonane podczas oględzin nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot oraz analiza aktualnej mapy sytuacyjno - wysokościowej w porównaniu do planowanego sposobu jej zagospodarowania , ustalonego na podstawie uprzedni wskazanych dokumentów potwierdzają, że mimo upływu 32 lat od daty wywłaszczenia ani działka nr "2", ani działki sąsiednie przewidziane pod budowę żłobka wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie została objęta realizacją celu wywłaszczenia (nabycia ) polegającego na budowie tego obiektu wraz z otoczeniem. Również działka nr "1" nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia ( nabycia), tj. budowę osiedlowego ciągu komunikacyjnego, w ramach projektowanego osiedla mieszkaniowego W. – [...]. Ponadto, w oparciu o treść pism Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K., Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A., Enion S.A. Oddział w K. Zakład Energetyczny K., Telekomunikacji Polskiej S.A. i [...] Operatora Systemu Dystrybucyjnego Sp. z o.o Oddział Zakład Gazowniczy w K. ustalono, że w obszarze działek nr "1" i nr "2", obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., podmioty te nie posiadają i nie eksploatują żadnych sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych i teletechnicznych. W tym kontekście Starosta Krakowski stwierdził, że przedstawione wyżej materiały oraz dowody pozwalają na ocenę wniosku spadkobiercy byłego właściciela, w świetle powołanych uprzednio przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazują one, że działki nr "1" i nr "2", obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. należy uznać za zbędne na cel wywłaszczenia w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzec o ich zwrocie. Powyższe działki pozostają własnością Gminy Kraków, w związku z czym ich stan prawny również nie stanowi przeszkody do wydania orzeczenia o zwrocie nieruchomości. W celu określenia przedmiotu zwrotu granice przedmiotowej nieruchomości zostały wyznaczone przez geodetę uprawnionego A. K., a stosowne czynności przyjęcia przebiegu granic z powiadomieniem zainteresowanych zostały przeprowadzone w dniu 8 października 2009 r. Na podstawie pisma Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] ustalono, że działka nr "1", obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., stanowi przedmiot umowy dzierżawy zawartej w dniu 14 czerwca 2005 r. na czas nieoznaczony z K. S.. Wobec powyższego, postępowanie w sprawie zwrotu tej działki prowadzone było z udziałem jej dzierżawcy. Zgodnie z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami: najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. W związku z cytowanym wyżej przepisem dzierżawa w/w działki wygaśnie z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Starosta Krakowski podał następnie, że zgodnie z treścią art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania, a odszkodowanie pieniężne podłego waloryzacji, z tym, że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być większa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być większa niż jej wartość odtworzeniowa. W ślad za powyższym, w końcowej części uzasadnienia decyzji przedstawił szczegółowo kwestie związane z dokonaniem w sprawie niniejszej rozliczeń. Od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 26 kwietnia 2010 r., znak [...] wniosła w terminie odwołanie Gmina Kraków, która domagała się jej uchylenia. Skarżąca wskazywała, że celem wywłaszczenia, który należy przyjmować ściśle za aktem notarialnym nie była jedynie budowa żłobka wraz z infrastrukturą, lecz budowa osiedla mieszkaniowego W. [...]. Powołując poglądy prezentowane w orzecznictwie, podkreślała, że badając realizację tak określonego celu wywłaszczenia organ powinny brać pod uwagę umieszczenie na działkach obiektów użyteczności publicznej, instalacji infrastruktury technicznej, zieleni itd. Kompleks terenu, w skład którego wchodzą działki objęte niniejsza decyzją stanowi zaplecze rekreacyjne sąsiadujących z nim bloków mieszkalnych, domów jednorodzinnych i pawilonu handlowego, a w jego zachodniej części znajduje się osiedlowy ciąg pieszy, a zatem obecne wykorzystanie działek realizuje zatem złożone w dacie wywłaszczenia cele. Nadto, w ocenie strony skarżącej, przy braku realizacji żłobka z infrastrukturą, rozważenia wymaga także zagadnienie, w jakim zakresie jest możliwa modyfikacja przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Należy przy tym odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. W przedmiotowej sprawie rozważeniu przez Starostę Krakowskiego powinna podlegać zatem kwestia, czy pozostawiona wolna od zabudowy naziemnej a wykorzystana na cele sportu i rekreacji cześć wywłaszczonej działki nie powinna być traktowana jako część zrealizowanego celu wywłaszczenia - budowy osiedla z infrastrukturą. Zdaniem Gminy Kraków, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest także odniesienia do materiału dowodowego, który pozwalałby na określenie czy w terminach, o których mowa w definicji zbędności zawartej w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - tj. w okresie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna podjęte zostały prace związane z realizacją celu wywłaszczenia i czy w okresie 10 lat od powyższej daty cel wywłaszczenia został zrealizowany. Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 13 października 2010 r., znak [...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda Małopolski decyzją uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Orzekając w ten sposób nawiązał do zaskarżonej decyzji i odwołania, jak również wskazał na następujące okoliczności. Istotą postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten ustanowił dwa warunki, przy wystąpienia których można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości : 1)pomimo upływu 7 łat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ceł ten nie został zrealizowany. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zebranie materiału dowodowego potwierdzającego lub negującego występowanie wymienionych wyżej przesłanek zbędności, przy czym podstawową kwestią jaką winien on ustalić jest zbadanie jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej lub umowy sprzedaży (aktu notarialnego). Zarówno art. 136, jak i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać tego celu. Cel wymieniony w decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu ma szczególnie istotne znaczenie wiążące dla oceny przesłanek zbędności. Ze względu na fakt, iż cel wywłaszczenia w decyzji lub akcie notarialnym często jest określony w sposób ogólnikowy, bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny . Pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest terminem występującym tylko w zakresie ustawodawstwa wywłaszczeniowego i zdefiniowanie go może nastąpić tylko na użytek i w zakresie tego prawa, a to w odniesieniu do skutków, jakie przewiduje art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 137 ust. 1 ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą zaistnieć, by można było uznać nieruchomość wywłaszczoną za zbędną. W świetle utrwalonego orzecznictwa nie jest konieczne zaistnienie obu tych przesłanek łącznie. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. W świetle art. 137 ust. 1 rozstrzygnięcie o zwrocie lub odmowie zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości powinno być każdorazowo poprzedzone ustaleniem, czy na tej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej wywłaszczenia (przejęcia) rozpoczęto lub nie rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia) oraz czy cel ten zrealizowano przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. Dopiero dokonanie ustaleń w powyższym zakresie przez organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości umożliwia temu organowi rozstrzygnięcie o zwrocie lub o odmowie zwrotu nieruchomości. Natomiast ustalenia poczynione w zakresie aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów podjęcia w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia prac związanych z realizacja celu wywłaszczenia oraz ich zrealizowania przed upływem lat 10 od tej daty, nie dają organom wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji w kwestii zwrotu nieruchomości lub jego odmowy. W przedmiotowej sprawie, umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Skarb Państwa nabył własność nieruchomości, oznaczonej jako działka nr "3" obr. [...], b. dz. adm. [...] m. K., stanowiącej własność T. G., na cele budowy osiedla mieszkaniowego W. "[...]" I. i II. przedsięwzięcie, zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydaną przez Zarząd Rozbudowy K. w dniu 15 kwietnia 1977 r. nr [...] oraz w dniu 24 września 1976 roku nr [...]. Jak podał Starosta Krakowski, z części działki nr "3" powstały działki nr "1" i nr "2". Na załącznikach graficznych do wyżej wymienionych decyzji zatwierdzających plany realizacyjne inwestycji teren zawnioskowanych do zwrotu działek nr "2" i nr "1" znalazł się na obszarze, na którym planowano budowę żłobka wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz budowę osiedlowego ciągu komunikacyjnego. W opinii organu odwoławczego, zgromadzony przez organ pierwszej instancji dotychczas w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy wydaje się być jednak niewystarczający dla dokładnego określenia celu wywłaszczenia, który musi być precyzyjnie ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie. Cel wywłaszczenia określony w przedmiotowej sprawie jako budowa osiedla mieszkaniowego W. "[...]" I. i II. przedsięwzięcie, wymaga doprecyzowania w części, która na wyżej wskazanych załącznikach graficznych nie została wydzielona pod budowę żłobka oraz osiedlowego ciągu komunikacyjnego, a stanowiła prawdopodobnie teren, na którym znajdować się miała infrastruktura np. obiekty małej architektury, zieleń. Należy bowiem pamiętać, że osiedle mieszkaniowe (cel wywłaszczenia nieruchomości) obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Za infrastrukturę niezbędną do funkcjonowania osiedla uważa się: pawilony handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, szkoły, garaże, parkingi, boiska sportowe, zieleń osiedlową, ciągi piesze a także instalacje podziemne. Z kolei zgodnie z definicją zawartą w punkcie 4c art. 3 ustawy Prawo budowlane, obiektami małej architektury są m. in. obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Należy zatem zgromadzić w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości taki materiał dowodowy na podstawie którego, możliwe będzie określenie jaki element infrastruktury osiedla miał zostać zrealizowany na części nieruchomości wnioskowanej do zwrotu. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdza, że Starosta Krakowski nie ustalił w sposób przekonujący czy wobec działek nr "1" i nr "2" faktycznie zachodzi przesłanka zbędności na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W dalszej kolejności, w drodze dostępnych środków dowodowych organ pierwszej instancji był zobowiązany do zbadania, czy przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zaistniała. W przedmiotowej sprawie Starosta Krakowski dokonał oględzin dnia [...] sierpnia 2008r., czyniąc na ich podstawie określone ustalenia, natomiast nie wyjaśnił czy i jakie działania na przedmiotowej nieruchomości były podejmowane w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w celu budowy obiektów małej architektury lub urządzenie zieleni na terenie osiedla mieszkaniowego. Dla postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie ma znaczenia obecne jej wykorzystanie, jeżeli po dacie wywłaszczenia cel został zrealizowany. Jeśli zatem nieruchomość została wywłaszczona na jakikolwiek ceł publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to jednak należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy budowę obiektów małej architektury oraz urządzenie zieleni jako elementów infrastruktury na terenie osiedla mieszkaniowego rozpoczęto w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna albo czy omawianą inwestycję zakończono w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa uzyskała przymiot ostateczności, czego wymaga od organów administracji legalna definicja zbędności nieruchomości, zawarta w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W aktach sprawy zgromadzonych przez organ pierwszej instancji brak jest bowiem dowodów, które pozwalałyby na ustalenie powyższych okoliczności. W przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie może mieć nie tylko dowód z dokumentów, ale także dowód z przesłuchania świadków dla ustalenia okoliczności dotyczących urządzenia zieleni, czy budowy obiektów małej architektury na terenie osiedla mieszkaniowego w terminach ustawowych. Zdaniem organu odwoławczego, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w pierwszej instancji zobowiązany był zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych sprawy poprzez określenie faktów istotnych, dowodów koniecznych i przeprowadzenia tych dowodów z urzędu dla ustalenia realizacji bądź braku realizacji celu wywłaszczenia. Materiał dowodowy zgromadzony jak dotąd w sprawie nie został zebrany i rozpatrzony wyczerpująco. Pominięcie przez organ pierwszej instancji faktów mających znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i jest wadą postępowania, która uzasadnia uchylenie decyzji administracyjnej. Realizacja wyżej wskazanych zasad jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W aktach sprawy brak jest też decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydanej przez Zarząd Rozbudowy K. w dniu 15 kwietnia 1977 r. nr [...]. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał za uzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty Krakowskiego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym wyżej zakresie. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego decyzja z dnia [...] października 2010 r., znak [...] W. G. domagał się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania, jak również oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucał naruszenie : przepisów prawa materialnego, a to art.136 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż nieosiągnięcie ściśle określonego celu wywłaszczenia nieruchomości - tj. budowy żłobka, w sytuacji zagospodarowania wywłaszczonego terenu na boisko sportowe, które mieści się w ogólnie określonym celu - budowy osiedla mieszkaniowego, stanowi istotną okoliczność przesadzającą o braku możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; przepisów postępowania, a to art. 138 § 2 z zw. z art. 136 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy cały materiał dowodowy został zgromadzony przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi nawiązał do oby wydanych w toku instancji decyzji podnosząc, że jak wynika z akt Skarb Państwa przejął w trybie ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie aktu notarialnego przedmiotowe działki, pod budowę osiedla mieszkaniowego W. – [...]. Z decyzji Zarządu Rozbudowy K. zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego W., jak również z planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego W. wynika wprost, iż przedmiotowe działki zostały przeznaczone pod budowę żłobka wraz z niezbędną infrastrukturą. Na wywłaszczonych działkach nigdy nie został realizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy żłobka, pozostała ona niezabudowana. W świetle treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zbędność wywłaszczonej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. W związku z tym przepisem i przy zastosowaniu ustawowej definicji zbędności zawartej w przepisie w art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawie należało ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel dla którego została przejęta przez Skarb Państwa, a tym samym czy istnieje (lub nie) przesłanka jej zwrotu. Cel wywłaszczenia należy przy tym interpretować ściśle, stosownie do przepisu art. 136 ust.1 ustawy, zakazującego użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Późniejsza zmiana celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niedopuszczalna, jak również jego rozszerzająca interpretacja za względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia polegający na przymusowym odjęciu prawa własności. Oceny zbędności należy dokonać na podstawie ustawowych kryteriów zawartych w art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego W. – [...], jak i decyzja ten plan zatwierdzająca zawierają doprecyzowanie celu ogólnego wywłaszczenia (budowy osiedla mieszkaniowego) poprzez przeznaczenie działek nr "1" i nr "2" pod budowę żłobka wraz z infrastrukturą. Jest oczywistym, że ten cel nigdy nie został zrealizowany. W okresie od wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość była faktycznie wykorzystywana jako "boisko sportowe" Nadto, z protokołu oględzin wynika, iż działki "1" i "2" są obszarem wysoko porośniętym trawą i chwastami. Wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda Małopolski uchylając decyzje Starosty Krakowskiego wskazuje, że organ pierwszej instancji nie dokonał dokładnych ustaleń odnoszących się do badania celu wywłaszczenia, w szczególności w oparciu o dokumenty takie jak decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, jak i decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Tymczasem to właśnie na podstawie wymienionych dokumentów Starosta Krakowski dokładnie ustalił, że wywłaszczone działki zostały przeznaczone pod budowę żłobka. Z treści uzasadnienia decyzji Wojewody Małopolskiego wynika natomiast, iż organ stara się dokonać takiej wykładni art. 137 w zw. z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, aby uniknąć zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Mając na uwadze wywody Wojewody Małopolskiego zawarte w uzasadnieniu decyzji należy uznać, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna dla celu wywłaszczenia, gdyż w oparciu o aktualny stan zagospodarowania terenu jak i dokumentację geodezyjno-kartograficzną, z całą stanowczością można stwierdzić, iż nie wybudowano na przedmiotowych działkach żłobka wraz z niezbędną infrastrukturą. Wskazanie organu drugiej instancji odnoszące się do konieczności zbadania czy działania podjęte w celu zagospodarowania działek na boiska sportowe zostały dokonane przed upływem terminów określonych w art. 137 są całkowicie zbędne, gdyż stworzenie boisk sportowych nie jest realizacją celu, na który wywłaszczono przedmiotowe działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym wnioskami i zarzutami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. , zaś ustalenia w niej zawarte nie uwzględniają całości zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego. Nadto, przy prawidłowej co do zasady wykładni obowiązujących przepisów prawa proces subsumcji jest wewnętrznie sprzeczny. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać oraz rozstrzygnąć sprawę, w której orzekał organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, mając możliwość jego uzupełnienia stosowanie do art. 136 k.p.a. Z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. pozostają w zgodzie przepisy art. 138 § 1 – 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, o której mowa w art. 138 §2 k.p.a. jest wyjątkiem od o zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, stąd przy stosowaniu przedmiotowego przepisu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Artykuł 138 § 2 stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części ( zd. 1 ), zaś przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ( zd. 2 ). Rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo prowadził je z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie w całości. Taka sytuacja ma miejsce w szczególności w przypadku stwierdzenia wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem przepisy wyłączają stosowanie sankcji nieważności aktu przy rozpoznaniu środka zaskarżenia ( tak np. NSA w wyroku z dnia 12.03.1981r. SA 472/81, ONSA 1981 Nr 1, poz. 21 ), a nie zawsze zachodzą równolegle podstawy do umorzenie postępowania administracyjnego. Przyczyną powyższego może być również orzekanie przez organ pierwszej instancji w warunkach pozbawienia strony bez jej winy udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji ( art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.), albo też wystąpienia innych wad, przy których wydanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia prowadziłoby do naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ( art. 15 k.p.a. ). O ile podstawą wydania decyzji kasacyjnej jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, przesłana ta winna zostać w uzasadnieniu decyzji wykazana. Na wyjątkowość uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. oraz obowiązek rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji co do istoty wielokrotnie zwracano uwagę zarówno w doktrynie ((W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226; W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne; 1983, s. 223; B. Adamiak Komentarz, 1996, s. 592; Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 328), jak i w orzecznictwie ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 633/05, Lex Omega nr 198333 oraz z 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, Lex Omega nr 597285, czy wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Szczecinie z 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 329/08, Lex Omega nr 517958). Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że organ odwoławczy jak dotąd nie wykazał istnienia uzasadnionych podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie o zasadności roszczenia W. G. dotyczącego zawrotu działek nr "1" o pow. 0,0111 ha oraz nr "2" o pow. 0,0754 ha, objętych księgą wieczystą nr KR [...], położonych w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., odpowiadających części wywłaszczonej (nabytej) działki nr "3", obr. [...] dz. adm. [...]. Uznając to roszczenie za zadane Starosta Krakowski wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...], w której jako materialnopraną podstawę rozstrzygnięcia powołał art. 136 ust. 3, art. 137, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1 - 3, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 z późn. zm. – dalej w skrócie ugn), zaś w uzasadnieniu przedstawił szczegółowo ustalony stan faktyczny, powołał dowody, jak również zawarł rozważania dotyczące stosowanych przepisów prawa. Orzekając w niniejszej sprawie także organ odwoławczy miał na uwadze przepisy art. 136 ust. 3 ugn i art. 137 ugn. Wydając decyzję kasacyjną nie kwestionował przy tym prawidłowości ustaleń organu pierwszej instancji co do szeregu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe odnosi się do faktu i podstawy nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości objętych żądaniem, jej identyfikacji z uwzględnieniem zachodzących na przestrzeni lat zmian w oznaczeniu geodezyjnym działek, zmian w stanie prawnym, istnienia po stronie wnioskodawcy legitymacji do żądania zwrotu nieruchomości związanej ze spadkobraniem po poprzednim właścicielu, okoliczności dotyczących wszczęcia postępowania, kręgu stron oraz aktualnego stanu faktycznego w terenie. Uchylając decyzję Starosty Krakowskiego Wojewoda Małopolski stwierdził , że zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie jest wystarczający dla dokładnego określenia celu wywłaszczenia, który musi być precyzyjnie ustalony. Takiego stanowiska nie poparł jednakże rzeczową argumentacją, a jego wywody są wewnętrznie sprzeczne. Słusznie podaje organ odwoławczy, że kwestią jaką należało ustalić rozstrzygając sprawę jest zbadanie jaki był cel wywłaszczenia, zaś wynika on z decyzji wywłaszczeniowej albo umowy sprzedaży (aktu notarialnego). O ile w tych dokumentach cel wywłaszczenia nie byłby podany albo wskazany ogólnikowo, niezbędnym było jego doprecyzowanie z uwzględnieniem dokumentów poprzedzających wywłaszczenie takich jak ówcześnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dokumentacja dołączana do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W tym kontekście należy zauważyć, że w decyzji organu pierwszej instancji poczyniono ustalenia w zakresie celu wywłaszczenia z uwzględnieniem tych właśnie zasad.. I tak, na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1977 r., Rep. A I nr [...] Starosta Krakowski ustalił, że stanowiąca przedmiot sprzedaży działka nr "3", obr. [...], dz. adm. [...], była przeznaczona w myśl postanowień umowy pod budowę osiedla mieszkaniowego W. "[...]" - I i II przedsięwzięcie, stosownie do decyzji Zarządu Rozbudowy K. z dnia [...] września 1976 r. nr [...] oraz decyzji Zarządu Rozbudowy K. z dnia 15 kwietnia 1977 r. nr [...]. Te dwie decyzje zostały wprost w umowie powołane. W ślad za tym, na podstawie decyzji Zarządu Rozbudowy K. z dnia 24 września 1976 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego W. – [...] w K. - I przedsięwzięcie wraz z załącznikiem graficznym w postaci planu realizacyjnego zagospodarowania terenu pod tę inwestycję oraz planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego W. – [...], stanowiącego załącznik graficzny do decyzji Zarządu Rozbudowy K. nr [...] z dnia 15 kwietnia 1977 r. Starosta Krakowski ustalił także, że część wywłaszczonej działki nr "3", obr. [...], dz. adm. [...], odpowiadająca objętej wnioskiem o zwrot działce nr "2", obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., wraz z innymi działkami nie stanowiącymi przedmiotu niniejszego postępowania znalazła się w obszarze terenu przeznaczonego pod budowę żłobka wraz z infrastrukturą towarzyszącą niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania tego obiektu. Natomiast część wywłaszczonej działki nr "3", obr. [...], dz. adm. [...], odpowiadająca objętej wnioskiem o zwrot działce nr "1", obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., znalazła się w obszarze terenu przeznaczonego na cele infrastruktury towarzyszącej zadaniom planowanym w bezpośrednim sąsiedztwie tej nieruchomości, tj.: żłobkowi, pawilonowi handlowemu i istniejącej zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej, a na jej terenie planowano lokalizację osiedlowego ciągu komunikacyjnego. Powyższe dokumenty są dostępne w aktach sprawy. Nie zatem jest zasadnym wskazanie organu odwoławczego, że materiał dowodowy nie jest wystarczający dla dokładnego określenia celu wywłaszczenia, zwłaszcza że w zaskarżonej decyzji nie podano jakich innych poza jedną dokumentów w znacznej liczbie należało poszukiwać oraz uwzględniać w konkretnym stanie faktycznym niniejszej sprawy. Organ odwoławczy wymienia tylko jedną decyzję, której załącznika graficzny w postaci planu realizacyjnego znajduje się w aktach sprawy. W żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda Małopolski nie zawarł zarzutu błędnego ustalenia przez organ pierwszej instancji celu wywłaszczenia na tle dostępnych dowodów, nie zaprezentował też poglądów lub stanowiska odmiennego co do tego celu. Z naruszeniem wymogów wynikających z art. 7 k.p.a. , 77 §1 k.p.a.i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących kwestii dopuszczalności modyfikacji celu wywłaszczenia. Zgromadzonego dotąd materiału dotyczącego celu wywłaszczenia nie poddał zresztą własnej ocenie na zasadach przewidzianych w art. 80 k.p.a. Dotyczy to zarówno dokumentów, które wydając rozstrzygnięcie uwzględniał organ pierwszej instancji, jak również tych, które znając zarzuty odwołania przesłał wraz z nim i pismem przewodnim z dnia 26 maja 2010r. Wojewodzie Małopolskiemu dla wykazania, że cel wywłaszczenia nie był modyfikowany. Te dokumenty przekazane wraz z odwołaniem od decyzji Starosty Krakowskiego weszły w skład materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych przed wydaniem zaskarżonej decyzji postępowania , stąd organ odwoławczy był zobowiązany je poddać ocenie. Nie są jasne przyczyny, dla których organ odwoławczy wskazuje na poglądy orzecznictwa dopuszczające realizację określonych zamierzeń w ramach ogólnie podanego celu wywłaszczenia, skoro organ pierwszej instancji skonkretyzował ten cel precyzyjnie mając odpowiednie dowody powołane wprost w umowie sprzedaży, które za miarodajne w takich wypadkach uznaje również Wojewoda Małopolski w rozważaniach prawnych. Nie jest też widomym dlaczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należałoby prowadzić postępowanie dowodowe w oderwaniu od tego skonkretyzowanego celu, badając czy " (...) budowę obiektów małej architektury oraz urządzenie zieleni jako elementów infrastruktury na terenie osiedla mieszkaniowego rozpoczęto w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna albo czy omawianą inwestycję zakończono w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa uzyskała przymiot ostateczności " . W świetle rozważań prawnych zawartych w zaskarżonej decyzji należy podzielić wskazanie, w myśl którego rzeczą organów administracji publicznej w niniejszej sprawie było ustalenie, czy na przedmiotowej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej wywłaszczenia (przejęcia) rozpoczęto lub nie rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia), oraz czy cel ten zrealizowano przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. Nie jest jednak tak by stan z daty złożenia wniosku, czy orzekania nie miał w ogóle znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem może on pośrednio naprowadzać na sposób zagospodarowania nieruchomości w wyżej wskazanych terminach. W sprawie niniejszej dodatkowo należy zwrócić uwagę na fakt, że Gmina Kraków nie twierdziła w toku postępowania administracyjnego by przedmiotowe działki zostały kiedykolwiek zagospodarowane zgodnie ze sposobem przewidzianym w akcie notarialnym z dnia [...] sierpnia 1977 r., Rep. A I nr [...], a w szczególności w decyzji Zarządu Rozbudowy K. z dnia [...] września 1976 r. nr [...] oraz decyzji Zarządu Rozbudowy K. z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...], do postanowień których odsyła powyższe umowa zbycia nieruchomości. Także samo zawiadomienie poprzedniego właściciela o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na cel inny niż będący podstawą wywłaszczenia może świadczyć o niezrealizowaniu tego celu, co jednak wymagało wyjaśnienia. W aktach administracyjnych zgromadzono mapy oraz inne dokumenty ( np. umowa dzierżawy z dnia [...] czerwca 2005r. k. 84-88), które mogące stanowić dowody na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia. Dokumenty te nie zostały poddane ocenie i analizie przez organ odwoławczy pomimo ciążącego nań obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy. Nawet gdyby istniejący materiał Wojewoda Małopolski uznał za budzący wątpliwości lub niepełny, mając na względzie wymogi wynikające z art. 7 k.p.a i art. 77 § 1 k.p.a. winien w tym zakresie przeprowadzić postępowania wyjaśniające, zgodnie z dyspozycją art. 136 k.p.a. oraz z uwzględnieniem art. 75 § 1 k.p.a. Wszędzie tam, gdzie materiał dowodowy organu pierwszej instancji jest niepełny, lecz jego uzupełnienie nie wymaga powtórzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy ma obowiązek dokonać uzupełnienia we własnym zakresie i wydać decyzję merytoryczną, ostatecznie kończąc sprawę administracyjną. Takie też stanowisko zajmuje orzecznictwo , gdzie podkreśla się, że ustaleń faktycznych ma dokonywać zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, który jako rozstrzygający sprawę merytorycznie ma prawo i obowiązek prowadzić własne postępowanie dowodowe (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Op 512/08, Lex Omega nr 555653). Jeżeli organ drugiej instancji zamiast uzupełnić postępowanie dowodowe i wydać decyzję kończącą postępowanie rozstrzygnięciem co do istoty orzeka kasatoryjnie uchylające się od tego obowiązku, należy uznać, że narusza art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tak właśnie jest w niniejszej sprawie albowiem w decyzji organu odwoławczego nie zostały wykazane przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...] i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. , zaś rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień. W szczególności, ustalając cel wywłaszczenia Wojewoda Małopolski winien przyjąć dotąd prezentowane poglądy w zakresie sposobu jego konkretyzacji, wypowiedzieć się jednoznacznie w kwestii dopuszczalności późniejszych zmian albo modyfikacji celu wywłaszczenia, poddać rzeczowej ocenie cały zgromadzonych w aktach administracyjnych materiał dowodowy, dokonać pożądanych jego uzupełnień na zasadach przewidzianych w art. 136 k.p.a. oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem wyżej wyrażonej oceny prawnej dotyczącej stosowania art. 138§ 2 k.p.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt. II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.