II GSK 482/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 lutego 2011 r.; sygn. akt V SA/Wa 163/11 w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie zawarte w informacji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r.; nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 8 lutego 2011 r., sygn. akt V SA/Wa163/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę Gminy W. na rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Gmina W. wystąpiła do Władzy Wdrażającej Programy Europejskie z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu "W. wyrównuje szanse. Program przeciwdziałania wykluczeniu cyfrowemu - etap I". Pismem z [...] czerwca 2010 r. Władza Wdrażająca Programy Europejskie poinformowała, iż wskutek spełnienia przez projekt kryteriów formalnych został on skierowany do dalszej oceny, tj. merytorycznej. Następnie [...] października 2010 r. Władza Wdrażająca Programy Europejskie zawiadomiła wnioskodawcę, że projekt nie został zatwierdzony do realizacji. Uzyskał on 71,50 pkt, jednakże w ocenie merytorycznej nie otrzymał minimum 50% pkt w ramach grupy budżetowej. Rozpoznając sprawę w następstwie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Instytucji Pośredniczącej I Stopnia, tj. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2010 r. o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skargę tę należy pozostawić bez rozpatrzenia. Ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: uzppr lub ustawa) reguluje postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone w sprawach dotyczących skarg wnoszonych na podstawie art. 30c ustawy, w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.).Przepis art. 30e uzppr stanowi, że przepisy p.p.s.a. stosuje się tylko w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie i odpowiednio, czyli w sposób właściwy, uwzględniający odrębności postępowania wynikające z ustawy. Przepisy p.p.s.a. mają zatem zastosowanie tylko w zakresie nieuregulowanym w uzppr i tylko wówczas, gdy nie niweczą rozwiązań tam przyjętych. Zatem wszędzie tam, gdzie ustawodawca wprowadził w uzppr szczególne regulacje procesowe, przepisy p.p.s.a. regulujące tę samą problematykę nie mają w ogóle zastosowania. Taka właśnie sytuacja ma miejsce, gdy chodzi o możliwości uzupełnienia dokumentacji sprawy i kompletowania akt. Z uwagi na niezbędną szybkość postępowania sądowego, którą to szybkość wymuszają terminy przewidziane w uzppr, braki dokumentacji wymienionej w ustawie dyskwalifikują skargę i nakładają na sąd obowiązek pozostawienia jej bez rozpatrzenia. W szczególności zgromadzenie kompletnej dokumentacji obejmuje: wniosek wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informację o wynikach procedury odwoławczej zgodnie z art. 30c ust. 2 uzppr. Powyższy zapis ustawy należy odczytywać w ten sposób, że wniosek o dofinansowanie oraz informacja w przedmiocie oceny projektu powinny być złożone w oryginale, zaś wniesiony środek odwoławczy oraz informacja o wynikach procedury odwoławczej mogą być złożone w kopiach, z zastrzeżeniem, że wniosek o dofinansowanie może być wygenerowany elektronicznie i opatrzony podpisem (v. postanowienie NSA z 30 września 2010 r., sygn. akt: II GSK 1051/10). W sprawie nie można uznać, że dołączona do skargi dokumentacja jest kompletna. Gmina nie dołączyła bowiem do skargi oryginału wniosku, czy też egzemplarza wniosku mającego przymiot oryginalnego dokumentu, tj. wniosku wygenerowanego elektronicznie, któremu nadano identyfikator i opatrzono podpisem wnioskodawcy oraz oryginału informacji Władzy Wdrażającej Programy Europejskie z [...] października 2010 r., w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że informacja stanowi dokument pochodzący od organu (dokument urzędowy); kopia informacji nie może zatem uzyskać przymiotu oryginalnego dokumentu poprzez poświadczenie jej treści za zgodność z oryginałem przez samą skarżącą, czy też jej pełnomocnika procesowego. Stosownie bowiem do art. 96 pkt 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369, ze zm.) osobą uprawnioną do poświadczania zgodności odpisu, wyciągu lub kopii z okazanym dokumentem jest notariusz. Wskazane wyżej uregulowania wyłączają możliwość podjęcia korespondencji ze stroną i uzupełnienia braków skargi; jest to uzasadnione założeniem jedynie 30-dniowego terminu na przeprowadzenie poszczególnych etapów postępowania sądowego. Wywiązanie się z ustawowych obowiązków nałożonych na skarżącą zależy zatem wyłącznie od jej staranności i dokładności w kompletowaniu niezbędnej dokumentacji. Sąd zaznaczył również, że podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogą zostać merytorycznie rozpatrzone przez Sąd, z uwagi na pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. Jest to w istocie rozstrzygnięcie procesowe, będące odpowiednikiem odrzucenia skargi w zwykłym postępowaniu sądowoadministracyjnym, odmawiające tym samym merytorycznego zbadania zasadności skargi z przyczyn formalnych. W tym stanie rzeczy, poddając ocenie załączone do skargi dokumenty należało - zdaniem Sądu pierwszej instancji - uznać je za niekompletne, wobec niedostarczenia przez skarżącą oryginałów wniosku o dofinansowanie oraz informacji Władzy Wdrażającej Programy Europejskie z [...] października 2010 r. (a dołączeniu jedynie ich kserokopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika skarżącej) oraz pozostawić skargę bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu pierwszej instancji wniosła Gmina W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 30c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30c ust. 2 uzppr, poprzez pozostawienie skargi bez rozpatrzenia, jako niekompletnej, mimo spełnienia przez skarżącą wymogów ustawowych i wniesienia kompletnej dokumentacji; - przepisów postępowania, tj. art. 48 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy poprzez przyjęcie, że skarżąca przedłożyła kopię wniosku wraz z informacją w sytuacji, gdy strona przedstawiła dokumenty urzędowe, to jest dokumenty poświadczone za zgodność z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika procesowego oraz przez błędne ustalenie stanu faktycznego, iż przedłożone do skargi dokumenty nie mają waloru oryginalności w rozumieniu art. 30c ust. 2 ustawy oraz przez wyłączenie ze stosowania art. 48 p.p.s.a., gdy tymczasem przepis ten na mocy art. 30e uzppr znajdował zastosowanie; a także naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e uzppr, poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie skarżącej do uzupełnienia braków w zakresie złożenia oryginałów wniosku i informacji, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż skarga była niekompletna. Do skargi złożonej do Sądu pierwszej instancji strona załączyła zakwestionowane przez ten Sąd dokumenty, które zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego będącego pełnomocnikiem w sprawie na podstawie pełnomocnictwa załączonego do skargi. W skardze kasacyjnej wywiedziono też, że art. 49 p.p.s.a. nie został wymieniony w art. 30e uzppr, jako wyłączony ze stosowania w postępowaniu sądowym w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy. Sąd powinien zatem wezwać stronę, na podstawie art. 49 p.p.s.a., do uzupełnienia braków formalnych, polegających na przedłożeniu oryginału wniosku i informacji Władzy Wdrażającej Programy Europejskie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia zasługuje na uwzględnienie. Trafny jest bowiem zarzut, że w okolicznościach sprawy pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jest wynikiem błędnej wykładni art. 30c ust. 2 uzppr, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie art. 30c ust. 5 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną. W art. 30e tej ustawy ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazując, stosowanie których przepisów p.p.s.a. jest wyłączone. Wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. dotyczących skargi kasacyjnej. Z kolei regulacje zawarte w art. 30d ust. 1 w zw. z art. 30c ust. 2 i art. 30d ust. 2 w zw. z art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach polityki rozwoju ściśle określają odrębności postępowania kasacyjnego prowadzonego w trybie określonym w tej ustawie. Odrębności te dotyczą sposobu i terminu wniesienia skargi kasacyjnej, samodzielnej podstawy pobierania opłaty sądowej oraz wymogów odnoszących się do dołączenia dokumentacji w sprawie. Ustawodawca w obrębie tej ustawy nie wnika w regulowaną przepisami p.p.s.a. materię podstaw kasacyjnych, granic skargi kasacyjnej oraz zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i dopuszczalnych rozstrzygnięć. Konieczność modyfikacji nie wynika z celów ustawy o zasadach polityki rozwoju. Wobec tego odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a. przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wnoszonych na podstawie art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju polega na stosowaniu wprost m.in. art. 174, art. 183 § 1 i § 2 oraz art. 184 p.p.s.a. Gmina W. określiła granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny przez zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 30c ust. 5 pkt 2, art. 30e oraz art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 48 p.p.s.a., przy czym naruszenie tych przepisów miało się sprowadzać do bezpodstawnego uznania skargi za niekompletną i pozostawienia jej bez rozpatrzenia w sytuacji, gdy dokumenty świadczące o kompletności skargi zostały do tej skargi dołączone w formie kserokopii poświadczonych za zgodność z oryginałem (uwierzytelnione) przez radcę prawnego występującego, jako pełnomocnik strony skarżącej w sprawie sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Cytowana regulacja znacząco modyfikuje - w stosunku do postanowień ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tryb wnoszenia skargi. Skrócony został bowiem termin do wniesienia tejże skargi (14 dni zamiast 30 dni), wnosi się ją bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (a nie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie) i wreszcie - to wnioskodawca jest zobowiązany do dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji sprawy. Celem ukształtowania właśnie takiego trybu wnoszenia skargi było niewątpliwie możliwie najszybsze rozstrzygnięcie przez sąd sporów w zakresie rozdziału środków finansowych w ramach programów operacyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że dołączenie do skargi kserokopii informacji Władzy Wdrażającej Programy Europejskie z [...] października 2010 r. oraz kserokopii wniosku o dofinansowanie, poświadczonych za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego, występującego w sprawie jako pełnomocnik strony skarżącej, świadczy o niekompletności skargi. Jak wyżej wskazano, wykładnia i stosowanie odmiennych regulacji z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nastręcza szereg trudności wynikających z przyjętego w tej ustawie systemu odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany. Zgodnie z art. 30e uzppr, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy. Wskazana regulacja nie wymienia, jako wyłączonego, art. 48 § 3 i 4 p.p.s.a., zgodnie z którym zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym, zaś zawarte w odpisie dokumentu poświadczenie zgodności z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym ma charakter dokumentu urzędowego. Regulacja ta może znaleźć odpowiednie zastosowanie w sprawie ze skargi wnoszonej w trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skoro nie jest sprzeczna z celem tej ustawy, a wprost przeciwnie - może sprzyjać realizacji szybkości postępowania sądowego. Skoro uregulowany w art. 30c uzppr sposób składania skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego ma na celu przyspieszenie rozpoznania sprawy i umożliwienie Sądowi pierwszej instancji jej rozstrzygnięcia w terminie określonym art. 30c ust. 4 ustawy (tj. w terminie 30 dni), to tym większe znaczenie ma kwestia dokładnego informowania stron o wymogach wnoszonych skarg i skutkach uchybień. Z drugiej strony nie znajduje uzasadnienia taka interpretacja art. 30c ust. 2 uzppr, zgodnie z którą złożenie odpisów dokumentów utożsamione mogłoby być ze złożeniem dokumentacji niekompletnej. W dotychczasowym orzecznictwie na gruncie art. 30c ust. 2 i 5 uzppr Naczelny Sąd Administracyjny już wskazywał, że "wygenerowany elektronicznie dokument, podpisany przez stronę i opatrzony jej pieczęciami" spełnia wymóg dokumentu, o którym mowa w art. 30c ust. 2 ustawy (np. postanowienie NSA z 30 września 2010 r., sygn. akt II GSK 1051/10). NSA stwierdził nadto, że ww. wymóg spełnia także kserokopia wniosku o dofinansowanie, poświadczona za zgodność z oryginałem - stosownie do art. 48 § 3 p.p.s.a. (niewyłączonego na mocy art. 30e uzppr) - przez radcę prawnego występującego w sprawie (np. postanowienie NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1422/10). Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do poglądu, że art. 30c ust. 2 uzppr nie zawiera szczególnych regulacji, co do wymogu składania dokumentów w oryginale bądź odpisie, które wyłączałyby możliwość zastosowania art. 48 i art. 49 p.p.s.a. Przyjąć należy, że składana przez stronę skarżącą kompletna dokumentacja ma mieć formę wiarygodną. Jeżeli Sąd podejmie wątpliwości, co do wiarygodności dokumentów i uzna, że uniemożliwia to nadanie sprawie prawidłowego biegu, może zastosować art. 48 p.p.s.a. Usytuowanie tego przepisu w procedurze sądowoadministracyjnej wskazuje, że dotyczy on kwestii braków formalnych skargi. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się zasługujący na aprobatę pogląd, że uzupełnianie braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. nie jest wyłączone w sprawach z zakresu zasad prowadzenia polityki rozwoju, gdy braki te dotyczą kwestii nieuregulowanych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (v. m.in. postanowienie NSA z 9 lutego 2011 r., II GSK 107/11). Z akt sprawy wynika, że do skargi Gminy W. dołączone zostało pełnomocnictwo dla radcy prawnego, uprawniające do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dołączone zostały również dokumenty, wśród których znajdowały się poświadczone przez radcę prawnego za zgodność z oryginałami kserokopie: informacji z [...] października 2010 r. oraz wniosku o dofinansowanie projektu. Skoro zatem z art. 48 § 4 p.p.s.a. wynika, że zawarte w odpisie dokumentu poświadczenie zgodności z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym ma charakter dokumentu urzędowego, to należało uznać, że wspomniane dwa dokumenty zostały złożone w wymaganej przez prawo formie. Błędne było zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ze wspomnianego powodu dokumentacja dołączona do skargi była niekompletna. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Przepisy art. 48 § 2 i § 3 p.p.s.a. zostały dodane ustawą z 23 października 2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów (Dz.U. Nr 216, poz. 1676), która weszła w życie 1 stycznia 2010 r., a więc po zmianach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju prowadzących do poddania postępowań w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania kontroli sądów administracyjnych. Gdyby ustawodawca zmierzał do wyłączenia stosowania znowelizowanego art. 48 p.p.s.a. w sprawach ze skarg, o jakich mowa w art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zawarłby odpowiednie regulacje w ustawie nowelizującej p.p.s.a. lub doprowadziłby do nowelizacji art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. (v. postanowienie NSA z 11 01 2011, II GSK 1422/10) Dołączenie do skargi odpisów dokumentów uwierzytelnionych w sposób określony w stosowanym wprost art. 48 § 2 i § 3 p.p.s.a. w najmniejszym stopniu nie utrudnia spełnienia postulatu zapewnienia szybkości postępowania sądowoadministracyjnego, realizacji którego służą regulacje zawarte w art. 30c ustawy o zasadach polityki rozwoju. W obecnym stanie prawnym Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje więc argumentów wyłączających przyjęcie, że dołączona do skargi dokumentacja jest kompletna w rozumieniu art. 30c ustawy o zasadach polityki rozwoju również wtedy, gdy w miejsce oryginałów dołączono kopie dokumentów potwierdzone przez pełnomocnika strony w sposób określony w art. 48 § 2 i § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia na postawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. (v. wyrok NSA z 25 lipca 2005 r., II OSK 552/05)