I OSK 1011/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy Lipsko od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 833/10 o odrzuceniu skargi Burmistrza Miasta i Gminy Lipsko w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy Lipsko na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora zespołu placówek oświatowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 42 poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Lipsko z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie odwołania S. Ś. z funkcji dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w K. K. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego w odniesieniu do przedmiotowego zarządzenia stwierdzono, że organ nie podał przyczyn odwołania dyrektora w ciągu trwania roku szkolnego z przyczyn szczególnych. Takie okoliczności nie zostały też przedstawione i uzasadnione przez organ, który wydał zarządzenie w trakcie postępowania nadzorczego, co stanowi o rażącym naruszeniu przepisów wskazanych w podstawie prawnej zarządzenia. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy Lipsko wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Wojewody Mazowieckiego, skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. W skardze, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, argumentowano w uzasadnieniu, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 pkt 5, 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną ich wykładnię. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej odrzucenie z powodu braków formalnych skargi, ewentualnie o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zarządzeniem z dnia 28 stycznia 2011 r., działając w trybie art. 49 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), wezwano pełnomocnika skarżącego Burmistrza Miasta i Gminy Lipsko do usunięcia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie zarządzenia o skierowaniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego, pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 2 lutego 2011 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył pismo, iż nie dysponuje on takowym zarządzeniem, a wydanie zarządzenia samemu sobie jest nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 833/10 skargę odrzucił. Sąd stwierdził, że zarządzenie, uchwała, stanowią podstawową formę wypowiadania się organu stanowiącego. Natomiast wyraz "zarządzenie" użyty w ust. 3 zdanie drugie art. 98 ustawy o samorządzie gminnym oznacza akt woli organu jednoosobowego i skoro ustawodawca jako podstawę do wniesienia wskazał konieczność wydania zarządzenia organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, polemika skarżącego z tą regulacją nie może – w ocenie Sądu – odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 833/10, na podstawie art. 58 §1 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Burmistrz Miasta i Gminy Lipsko, zaskarżając je w całości. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegającym na uznaniu, że do skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, wnoszonej w wyniku uchylenia przez organ nadzoru własnego zarządzenia organu wykonawczego miasta i gminy, konieczne było wydanie przez ten sam organ wykonawczy innego zarządzenia (upoważnienia) – o zobowiązaniu siebie – tegoż organu wykonawczego miasta i gminy – do skierowania tejże skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody – do sądu administracyjnego. Na tych podstawach wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, bądź merytoryczne rozpoznanie sprawy, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o odrzucenie bądź oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) "Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powyższy przepis powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych (zob. np. postanowienie NSA z 13 czerwca 2007 r. sygn. akt 787/07 i postanowienie NSA z 6 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1158/07). Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Celem tego przepisu jest zapewnienie takiego stanu rzeczy, aby przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze organ gminy, którego akt został unieważniony, podjął wewnętrzne rozstrzygnięcie, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym i należy wnieść skargę do sądu administracyjnego (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z 27 lutego 1992 r. sygn. akt III AZP 53/94, OSNC 1992 r. Nr 7-8, poz. 119.). Cel tego przepisu nie wyklucza więc podjęcia takiej uchwały lub zarządzenia po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, ani też podjęcia jej po upływie terminu do wniesienia skargi (zob. np. postanowienie NSA z 14 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 204/06; postanowienie NSA z 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1177/10; postanowienie NSA z 4 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2450/10). W orzecznictwie podnoszono także, że zarządzenie, będące podstawą do wniesienia skargi, jest w istocie wyrażeniem przez uprawniony podmiot, którego dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze, woli do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia (zob. postanowienie NSA z 14 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 204/06). Wydaje się, że takie stanowisko stanowi również przesłankę tezy, zgodnie z którą już samo podpisanie i wniesienie przez organ, którego zarządzenia dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze, skargi do sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie, świadczy o woli tego organu do zaskarżenia stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego i organ taki nie musi wydawać odrębnego zarządzenia o wniesieniu do sądu administracyjnego skargi, którą sam podpisał (zob. postanowienie NSA z 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1680/04). Warto podkreślić, że dokonując wykładni powyższego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, iż podjęcie przez właściwy organ odpowiedniego aktu o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, świadczy o woli tego organu do zaskarżenia stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego. Niewątpliwie, skoro podjęcie odpowiedniego aktu przez właściwy organ stanowi wyraz woli tego organu co do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, to tym bardziej wniesiona przez ten organ skarga do sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie nadzorcze, stanowi wyraz takiej woli. Nie ulega jednak również wątpliwości, że art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowi wprost o podjęciu odpowiedniego aktu przez właściwy organ, jako o podstawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W postępowaniu przed Sądem I instancji wezwano skarżącego, aby w zakreślonym terminie nadesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzenie o skierowaniu skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego. Warto podkreślić, że niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych - dokonując wykładni powyższego przepisu - przyjmowano, że użyty w nim zwrot, iż podstawą wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest uchwała organów gminy, należy rozumieć w ten sposób, że podstawą rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny musi być uchwała organu gminy, która może być przedłożona sądowi aż do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi. Uwzględniano przy tym prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych (zob. np. postanowienie NSA z 13 czerwca 2007 r. sygn. akt 787/07; postanowienie NSA z 6 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1158/07; postanowienie NSA z 21 września 2007 r. sygn. akt II FSK 985/06; postanowienie NSA z 4 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2450/10). Podobnie w niniejszej sprawie, w postępowaniu przed Sądem I instancji, zakreślono termin do nadesłania stosownego zarządzenia. Nie jest zasadne stanowisko skarżącego organu, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze, nie musi być – wbrew literalnemu brzmieniu art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym – poprzedzone zarządzeniem o wniesieniu takiej skargi. Przepis art. 98 ust. 3 tej ustawy ma charakter reguły kompetencyjnej i z tego względu nie jest zasadne odstąpienie od jego literalnego brzmienia na rzecz przyjęcia stanowiska, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie musi być poprzedzone wydaniem stosownego zarządzenia. Przepis art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym określa podstawę wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a podjęcie stosownego aktu (zarządzenia/uchwały) stanowi przesłankę skutecznego jej wniesienia. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.