II SA/Gl 807/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi W. W. i W. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określającej symbolem ZP działki o numerach 1, 2, 3 na obszarze przekraczającym linię rozgraniczającą tereny oznaczone symbolami ZP i MN3 określoną dla działek sąsiednich. Rada Miejska w Żywcu w dniu 30 kwietnia 2009 r. podjęła uchwałę Nr XLI/328/V/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "Działów Zadzielskich" w Dzielnicy Moszczenica w Żywcu. Pismem z dnia 30 czerwca 2010 r. skargę na powyższą uchwalę złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. W. i W. L. , będącymi współwłaścicielami działek nr [...] i [...], objętych planem. Skargę poprzedzono bezskutecznym wezwaniem Rady Miejskiej w Żywcu z do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą dnia 27 kwietnia 2010 r. W wezwaniu skarżący podnieśli , iż uchwała Rady w sposób rażący narusza ich prawa. Wedle załącznika mapowego do planu przedmiotowe działki znajdują się w terenie oznaczonym symbolem ZP (zieleń parkowa) i przylegają bezpośrednio do ulicy. Zostały jednak wyłączone z terenu oznaczonego symbolem MN3 (zabudowa mieszkaniowo-rekreacyjna) z całego kompleksu działek .W ocenie wzywających stało się to z tego względu , że mieszkają poza terenem Żywca. Uchwałą z dnia 31 maja 2010 r. Nr LVII/490/2010 Rada Miejska w Żywcu uznała za bezzasadne powyższe wezwanie podnosząc , iż procedura planistyczna została przeprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów prawa. W szczególności zaś wskazuje na wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu w dniu 17 grudnia 2008 r. i związana z tym możliwość wnoszenia uwag i wniosków przez zainteresowanych. Skarżący takich uwag i wniosków nie składali. Ponadto , dokumentacja dotycząca planu została pozytywnie oceniona przez Wojewodę Śląskiego czego wyrazem było ogłoszenie planu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym w dniu 19 czerwca 2009 r. Zakwestionowanej uchwale skarżący zarzucają dowolne i nieuprawnione utworzenie obszaru zieleni parkowej na działkach stanowiących ich współwłasność .Tereny oznaczone symbolem MN3 są aktualnie terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniowo-rekreacyjną , za wyjątkiem działek skarżących. W odpowiedzi na skargę z dnia 22 lipca 2010 r. Rada Miejska w Żywcu wniosła o jej oddalenie, przy czym odpowiedź ta dotyczyła uchwały Rady z dnia 31 maja 2010 r. Nr LVII/490/2010 w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Rady , tego rodzaju uchwała ma charakter czysto informacyjny i nie jest aktem wymienionym w art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a. , podlegającym zaskarżeniu do Sądu. Wobec wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia skarżący zostali wezwani do jego sprecyzowania w dniu 4 sierpnia 2010 r. Pismem z dnia 17 sierpnia 2010 r. wyjaśnili, iż wniesiona skarga dotyczyła uchwały Rady Miejska w Żywcu z dnia 30 kwietnia 2009 r. Nr XLI/328/V/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. , każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej ( w tym: aktem prawa miejscowego) , może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wobec tego, w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest ocena dopuszczalności drogi sądowej w przedmiotowej sprawie oraz zbadanie dopuszczalności zaskarżenia kwestionowanego aktu. W świetle postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. o dopuszczalności drogi sądowej decyduje kwalifikacja tego aktu jako uchwały z zakresu administracji publicznej podjętej przez organ gminy , natomiast przesłankami dopuszczalności zaskarżenia będą wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnieni , zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz legitymacja skargowa podmiotu inicjującego postępowanie sądowo administracyjne. Nie budzi wątpliwości w świetle art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80 , poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p. , iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu prawa miejscowego. Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do organu planistycznego. Ocena legitymacji skarżących do zaskarżenia aktu prawa miejscowego następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). . Przepis art. 101 u.s.g. przyznaje legitymację skargową podmiotowi , którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskazanymi aktami. Zatem nie chodzi tutaj jedynie o oddziaływanie na interes prawny (uprawnienie) , ale o stan dalej idący , polegający na takim oddziaływaniu , które powoduje jego naruszenie. Dokonując oceny tej kwestii należy sięgnąć do przepisów prawa materialnego, z których interes prawny, uprawnienie oraz ich naruszenie może zostać wywiedzione , przy czym w grę mogą wchodzić także przepisy prawa cywilnego. Skarżący są współwłaścicielami działek nr [...] i [...], objętych kwestionowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu "Działów Zadzielskich" w Dzielnicy Moszczenica w Żywcu uchwalonym przez Radę Miejską w Żywcu w dniu 30 kwietnia 2009 r. , Nr XLI/328/V/2009 , dalej m.p.z.p. Przedmiotowe działki znajdują się w terenie oznaczonym symbolem ZP (zieleń parkowa) , co w świetle postanowień planu wyłącza możliwość lokalizacji na nich jakichkolwiek trwałych obiektów kubaturowych (§ 13 ust. 3 pkt. 1 m.p.z.p.) . Przylegają bezpośrednio do projektowanej w planie drogi publicznej , inaczej jednak niż działki znajdujące się w tym samym kompleksie zostały wyraźnie wyłączone z terenu oznaczonego symbolem MN3. Na terenach oznaczonych symbolem MN3 plan dopuszcza w szczególności lokalizację budynków mieszkalno-rekreacyjnych (letniskowych) lub zespołu budynków (§ 11 ust. 1 pkt. 1 m.p.z.p.). W ocenie Sądu skarżący podnosząc jednak, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia istotnie ograniczające możliwość korzystania z nieruchomości do nich należących , wykazali naruszenie uprawnień właścicielskich. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 grudnia 2010 r. , II SA/Kr 915/10 , Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) W świetle art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości (art. 6 ust. 1). Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy przy tym do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1) i określane jest w literaturze i orzecznictwie właśnie władztwem planistycznym gminy. Gmina w ramach władztwa planistycznego poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu może kształtować i ograniczać własność w granicach prawa w związku z koniecznością realizacji celów publicznych, w tym zapewnienia ładu przestrzennego. Należy mieć jednak na uwadze, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny. Nie może ulegać wątpliwości, że przekroczenie granic władztwa planistycznego występuje w sytuacji, gdy wobec nieruchomości przyjęto rozwiązania planistyczne ingerujące w prywatną własność i jest to uzasadnione okolicznościami, które pozostają w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi wobec innych terenów, bez jednoczesnego wykazania istotnych odmienności tych terenów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2010 r., II OSK 1070/10 , Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zasadniczą granicą wyznaczającą zakres władztwa planistycznego gminy jest istota prawa własności , wyrażają się w tym że w ramach każdego prawa można wyodrębnić pewne elementy podstawowe (rdzeń , jądro) , bez których takie prawo w ogóle nie będzie mogło istnieć ( Z.Niewiadomski (red) , Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz , wyd. 4 , Warszawa 2008 , s. 59). Do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r, nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części , nawet znacznej , atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą , nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności o ile będzie się mieściło w ramach władztwa planistycznego gminy. Władztwo to nie jest bowiem niczym nie ograniczone i powinno uwzględniać m.in. konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) w traktowaniu uczestników procesu planistycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2010 r., II OSK 1070/10, cyt. wyżej) oraz zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu publicznego i interesów indywidualnych (wyrok WSA w Gliwicach z 31 sierpnia 2009 r. , II SA/Gl 183/09 , LEX nr 570) . W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżących należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżących ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Skarżący mogą rozporządzać tą nieruchomością i korzystać w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez zaskarżone ustalenia uchwały Rady Miejskiej w Żywcu. Z całą pewnością jednak doszło do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności. W związku z powyższym należy w pierwszej kolejności rozważyć właśnie kwestię zasadności ograniczenia prawa własności nieruchomości przysługującego skarżącym w ramach władztwa planistycznego gminy w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie składu orzekającego , przyjęcie dla działek stanowiących przedmiot współwłasności skarżących funkcji ZP , w części zlokalizowanej od projektowanej drogi publicznej , odmiennie niż na nieruchomościach sąsiednich, dla których przyjęto funkcje MN3 w części od projektowanej drogi publicznej , nie znajduje żadnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę , jak również w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszeń prawa Rada Miejska w Żywcu nie wskazuje żadnych argumentów , które przemawiałyby na rzecz przyjętego rozwiązania. Tym samym przyjąć trzeba , iż postanowienia planu we wskazanej części zostały podjęte z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy ze względu na brak uzasadnienia wynikającego z interesu publicznego dla wprowadzonych ograniczeń. Jednocześnie naruszają one zasadę równości, ze względu na nieuzasadnione traktowanie skarżących inaczej (gorzej) , aniżeli właścicieli działek pozostających w sąsiedztwie oraz zasadę proporcjonalności , ze względu na nieuzasadnioną niczym ingerencję w prawo własności nieruchomości. Jak podniesiono wyżej, stosownie do art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu, bądź istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Tryb procedury uchwalenia planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 listopada 2009 r. , IV SA/Po , 438/09 , Lex nr 576135). Wykazane wyżej naruszenie prawa , polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości , uznać przyjdzie za naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. , godzą bowiem w merytoryczne wartości i wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez gminę. Ze względu na przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego , którym jest uchwała Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 30 kwietnia 2009 r. Nr XLI/328/V/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "Działów Zadzielskich" w Dzielnicy Moszczenica w Żywcu sąd uznał za stosowne skorzystanie z uprawnień określonych w art. 134 p.p.s.a. i wyszedł poza granice skargi dokonując także oceny zgodności z prawem postanowień planu w odniesieniu do działki nr 3480/1 , znajdującej się w identycznej sytuacji , jak działki skarżących. Zaskarżona uchwała w części określonej symbolem ZP obejmującej działki o numerach [...],[...] i [...] na obszarze przekraczającym linię rozgraniczającą tereny oznaczone symbolami ZP i MN3 dla działek sąsiednich została podjęta z przekroczeniem uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gminy z tej racji , iż w sposób sprzeczny z zasadą proporcjonalności oraz zasadą równości ogranicza uprawnienia właścicielskie właścicieli przedmiotowych działek. Wprowadzenie tak daleko idących ograniczeń w zagospodarowaniu terenu w tej jednostce planu nastąpiło zatem z naruszeniem interesu prawnego skarżącego wynikającego z przysługującego mu prawa własności do położonych na tym terenie działek. Skoro jak wykazano wyżej nastąpiło to jednocześnie z przekroczeniem przysługującego Gminie Żywiec władztwa planistycznego , tym samym z naruszeniem zasad uchwalania planu zagospodarowania to należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części określającej symbolem ZP działki o nr [...],[...] i [...] na obszarze przekraczającym linię rozgraniczającą tereny oznaczone symbolem ZP i MN3 określoną dla działek sąsiednich , w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z treścią art. 61 § 2 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Sąd nie orzekł na podstawie art. 157 tej ustawy (stwierdzono bowiem nieważność obowiązujących przepisów prawa miejscowego).