II OZ 346/12

Dnia 8 maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia "[...]" na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 771/10, o oddaleniu wniosku o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 30 grudnia 2009 r., nr XLIV/1246/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 771/10, oddalił wniosek Stowarzyszenia "[...]" o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 30 grudnia 2009 r., nr XLIV/1246/09, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stowarzyszenie "[...]" w uzasadnieniu wniosku wskazało, że jako stowarzyszenie wyższej użyteczności publicznej pomaga osobom zagrożonym wykluczeniem społecznym, a w szczególności dzieciom. Do działalności statutowej stowarzyszenia należy zakładanie miejsc rekreacyjno-parkowych dla dzieci i seniorów. W związku z tym pragnie bronić interesów swoich podopiecznych i okolicznych mieszkańców, którym zaskarżony plan daje szanse polepszenia infrastruktury komunikacyjnej i rekreacyjnej. W ocenie Sądu I instancji brak jest podstaw do dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w sprawie na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwana "p.p.s.a."). Sąd podniósł, że procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została określona przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Do postępowania w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają w ogóle zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu art. 33 § 2 p.p.s.a. dotyczy spraw rozstrzyganych w toku administracyjnego postępowania, toczącego się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona przez prokuratora w oparciu o art. 50 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej zwana "u.s.g.") skargę do sądu administracyjnego na uchwałę dotyczącą planu może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Z uwagi właśnie na ten na specyficzny charakter skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która przysługuje wyłącznie osobie, której interes prawny został naruszony, w ocenie Sądu nie jest w ogóle możliwe dopuszczenie do udziału w takiej sprawie w charakterze uczestnika postępowania jakiejkolwiek innej osoby ani też jakiegokolwiek stowarzyszenia bez w względu na zakres jego statutowej działalności. Z tych samych przyczyn nie jest to możliwe również w sytuacji, gdy skargę na uchwałę wniósł prokurator. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił wniosek jako bezzasadny. Stowarzyszenie "[...]" w zażaleniu na powyższe postanowienie podniosło, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i (w tym celu) stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). W § 2 art. 3 wskazano, że ta kontrola polega na orzekaniu w sprawach skarg - przede wszystkim na decyzje administracyjne - (pkt 1), ale też na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego - (pkt 5). Wynika z tego, że sądy administracyjne winny sprawować rzetelną kontrolę całej działalności administracji publicznej, niezależnie od tego, do którego z ośmiu rodzajów z w/w artykułu należą. Rozdział 2 p.p.s.a., strony i uczestnicy postępowania, definiuje m.in. dwie grupy uczestników postępowania: z mocy prawa – (art. 33 § 1 p.p.s.a.) i z woli sądu – (art. 33 § 2 p.p.s.a.). Stowarzyszenie - poprzez swoich członków brało czynny udział w postępowaniu planistycznym: aktywne uczestnictwo w obu wyłożeniach, wystosowało szereg pism i petycji w sprawie planu — niemalże rysując pewne jego fragmenty. Zdaniem stowarzyszenia, jako współtwórca planu, nie mogło go oczywiście zaskarżać, ale zasługuje na status uczestnika postępowania planistycznego, a zatem uczestnika z mocy prawa – (art. 33 § 1 p.p.s.a.) Z drugiej strony art. 33 § 2 p.p.s.a. daje możliwość bycia uczestnikiem postępowania organizacjom społecznym, które w postępowaniu udziału nie brały, ale działają w interesie innych osób, w zakresie swojej działalności statutowej. Stowarzyszenie spełnia te warunki, ale - w tym przypadku - o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu decyduje Sąd. Jednak Sąd I instancji odmówił, ponieważ art. 33 § 2 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie postępowania administracyjnego a przedmiotowa sprawa dotyczy uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie będącej administracyjną. Stowarzyszenie postawiło pytanie czy sąd, związany treścią art. 33 § 2 p.p.s.a. jest zmuszony w każdym przypadku odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie, czy też mógłby dopuścić do udziału, ale nie chce. W drugim przypadku wniesiono o jego rzetelne rozpoznanie. Jeżeli natomiast zachodzi pierwszy przypadek to czy taka definitywna odmowa prawa do obrony jest zgodna z Konstytucją? Dopuszczenie do udziału w postępowaniu stowarzyszenia, uzasadnione jest również tym, że jego członkowie mogą uzupełnić wiedzę Sądu o sprawie i przez to zapobiec powstaniu poważnej szkody przez nieuzasadnioną rezygnację z polepszenia infrastruktury komunikacyjno-rekreacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie ma usprawiedliwione podstawy. Podstawę prawną do orzekania w przedmiocie dopuszczenia podmiotów do toczącego się postępowania sądowego stanowi art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Generalną zasadą wyrażoną w art. 32 p.p.s.a. jest że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Jednak rozszerzeniem tej zasady jest art. 33 p.p.s.a., który w § 1 stanowi, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei § 2 tego przepisu stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z powyższego unormowania wynika, że organizacja społeczna ubiegająca się o prawo udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach innych osób musi wykazać posiadanie statusu organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. oraz to, że sprawa sądowoadministracyjna dotyczy zakresu statutowej działalności danej organizacji. Trudno zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, który – odwołując się do poglądów wyrażonych w określonych orzeczeniach NSA – w sposób kategoryczny przyjął, że przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a więc przykładowa uchwała w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem przyjąć, że dopuszczalność uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu przed sądem administracyjnym występuje niezależnie od tego, czy sprawa dotyczy postępowania administracyjnego określonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też postępowania uchwałodawczego. W orzecznictwie wyrażony został pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym w pełni podziela, zgodnie z którym w myśl art. 33 § 2 p.p.s.a. "w zakresie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym nie ma znaczenia, to czy wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Podstawą żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawach innych osób nie jest interes prawny organizacji społecznej. Przesłanka interesu prawnego odnosi się do innej, niż organizacja społeczna, osoby, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym" (postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. II OZ 104/12). Również w postanowieniu z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. II OZ 304/12, Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że wydanie postanowienia o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia danej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu uzależnione jest od tego, czy sprawa, w której organizacja społeczna chce uczestniczyć, dotyczy jej statutowej działalności. Poza oceną sądu administracyjnego pozostaje kwestia czy w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, czy postępowanie uchwałodawcze dotyczące uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również to, czy posiada ona interes prawny. Podkreślono również, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sprawy sądowoadministracyjne wykraczają zatem poza zakres spraw regulowanych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego. W podobnym tonie wyraził się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. II OZ 338/12, podnosząc że "ogólne sformułowanie przepisu art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozwala na przyjęcie, że odnosi się on do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, bez względu na to, jaki przejaw działalności administracji publicznej jest przedmiotem kontroli. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że rozpoznawanie zgłoszenia przystąpienia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika przez stowarzyszenie polega na zbadaniu, czy cel określony w statucie tej organizacji może uzasadniać wystąpienie z takim żądaniem" Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając wniosek Stowarzyszenia zgłoszony w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a., Sąd I instancji winien sprawdzić, czy spełnione są warunki formalno-prawne, tj. organizacja jest powołana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statutowej uwzględnia charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej i czy organizacja realizuje cel publiczny do którego została powołana. Nadto powinien wyjaśnić, czy Stowarzyszenie w postępowaniu realizuje tylko indywidualne interesy osób należących do tego Stowarzyszenia, czy też te działania mają lub mogą mieć znaczenie dla interesu ogólnospołecznego. Od wyników tej oceny uzależnione więc będzie uwzględnienie wniosku bądź jego oddalenie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.