II GSK 2071/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2750/10 w sprawie ze skargi R.W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z 8 czerwca 2011 r. (sygn. akt V SA/Wa 2750/10) oddalił skargę R.W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych, zasądzając od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącego zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: W dniu 10 października 2009 r. R.W. złożył do Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o dofinansowanie w ramach środka 1.5 "Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką" na operację "Wcześniejsza emerytura" Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nabrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej. Organ rozpatrujący sprawę wskazał, że pomoc finansowa skierowana jest do rybaków, którzy dopiero zamierzają trwale zaprzestać wykonywania zawodu rybaka w związku z realizacją programu. Organ wyjaśnił, że ze złożonych świadectw pracy wynikało, że wnioskodawca był zatrudniony na statkach rybackich w latach 1967-1985, 1988-1992, 1996-1998 i 2005-2007, natomiast wyciąg pływania potwierdza, iż był zamustrowany do dnia 6 października 2009 r. Ponadto w dacie składania wniosku skarżący ukończył już 62 rok życia. Powyższe okoliczności spowodowały, w ocenie organu, że wnioskodawca nie mógł skorzystać z pomocy przewidziane Programem Operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ wskazując na treść § 21 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 – Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 101 poz. 840, ze zm.) oraz art. 3 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 223 z 15 sierpnia 2006 r. str. 1) wskazał, że nie jest możliwe przyznanie pomocy osobie, która w momencie składania wniosku nie pracuje czynnie w zawodzie i nie można jej uznać za rybaka w świetle ww. przepisów, gdyż nie zajmuje się aktualnie wykonywaniem tego zawodu. Prezes ARiMR stwierdził, że ubiegający się o dofinansowanie nie wykazał, że w dniu składania wniosku o dofinansowanie był rybakiem w rozumieniu art. 3 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006. Organ wskazał ponadto, że fakt posiadania dokumentów upoważniających do wykonywania zawodu rybaka, nie jest jednoznaczny z wykonywaniem tego zawodu na pokładzie czynnego statku rybackiego, a zatem nie ma podstaw merytorycznych do udzielenia przedmiotowej pomocy rybakom, którzy odeszli z zawodu przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. W wyniku analizy zgromadzonej dokumentacji organ odwoławczy stwierdził, iż ubiegający się o dofinansowanie nie przedstawił dokumentów potwierdzających, iż w dniu składania wniosku o dofinansowanie był rybakiem w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006. Z dokumentów w postaci świadectw pracy dołączonych do akt sprawy wynika, że wnioskodawca odszedł z zawodu rybaka 14 października 2008 r., natomiast zgodnie z wyciągiem pływania zamustrowany był w okresie od 13 października 2008 r. do 6 października 2009 r., co nie znalazło odzwierciedlenia w świadectwach pracy. Natomiast dołączone do odwołania umowy o pracę, świadectwa pracy i kopia książeczki żeglarskiej potwierdzają okresy zatrudnienia: od 13 października 2008 r. do 14 października 2008 r. oraz od 23 lipca 2010 r. do 23 lipca 2010 r. i także nie potwierdzają, że R.W. pracował w zawodzie rybaka w momencie składania wniosku o dofinansowanie (tj. 10 października 2009). W związku z powyższym organ stwierdził, że R.W. odszedł z zawodu rybaka przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie. Od powyższej decyzji R.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., podnosząc, iż w jego ocenie, w momencie składania wniosku był czynnym zawodowo rybakiem. Skarżący wskazał, że ostatnie jego zamustrowanie miało miejsce 13 października 2008 r., a następne dopiero 23-24 lipca 2010 r., już w nowej książeczce żeglarskiej. Podkreślił, że wyciąg pływania uzyskał 6 października 2009 r. i tego też dnia musiał się zamustrować, ponieważ w książeczce żeglarskiej pozostała mu jedynie ostatnia strona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z 8 czerwca 2011 r. (sygn. akt V SA/Wa 2750/10) oddalił skargę R.W. Sąd wskazał, że (stosownie do treści art. 27 ust. 1 lit. d rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z 27 lipca 2006 r.) Europejski Fundusz Rybacki może mieć udział w finansowaniu środków społeczno-gospodarczych proponowanych przez państwa członkowskie na rzecz rybaków dotkniętych zmianami w zakresie rybactwa, które to środki obejmują wcześniejsze odejście z sektora rybactwa, w tym wcześniejsze emerytury. Jest to jednak uwarunkowane łącznym spełnieniem przesłanek wskazanych w odpowiednich przepisach prawa krajowego (§ 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1- "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013"), wydanych w oparciu o przepisy prawa unijnego i zawarte w nim definicje ustawowe (art. 3 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006). W ocenie Sądu I instancji organy administracyjne na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego słusznie uznały, iż skarżący nie spełniał podstawowego warunku określonego w § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 czerwca 2009 r., tj. nie był rybakiem w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa. Świadczą o tym m.in. świadectwa pracy potwierdzające stan zatrudnienia skarżącego w latach 1967-1985, 1988-1992, 1996-1998 i 2005-2008, niepotwierdzające natomiast zamustrowania do dnia 6 października 2009 r. W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie odmówiły uwzględnienia wniosku skarżącego, gdyż ten nie wykazał zatrudnienia na statku rybackim na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie. W ocenie Sądu I instancji skarżącego nie można było uznać za rybaka w rozumieniu obowiązujących przepisów. Sąd podkreślił, iż w związku z tym, że zgodnie z art. 3 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 przez pojęcie "rybak" rozumie się osobę, której zajęciem – uznanym przez państwo członkowskie – jest zawodowe rybactwo na pokładzie czynnego statku rybackiego, to rybakiem w rozumieniu tego przepisu jest wyłącznie taka osoba, która aktywnie wykonuje zawód rybaka na statku rybackim, nie zaś osoba, która posiada uprawnienia do pracy w zawodzie rybaka lecz faktycznie zawodu tego nie wykonuje. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł R.W., zaskarżając wyrok w części dotyczącej punktu 1 oddalającego jego skargę i zarzucając mu: I . na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez: naruszenie przepisu § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 czerwca 2009 r. poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że skarżący nie spełnia wymogów koniecznych do otrzymania pomocy finansowej w ramach rekompensat społeczno-gospodarczych na realizację operacji dotyczącej wcześniejszej emerytury, albowiem w chwili złożenia wniosku nie wykonywał w sposób czynny zawodu rybaka, podczas, gdy faktycznie skarżący wykonywał en zawód i pozostawał w tym okresie zamustrowany na statku rybackim, w którym wykonywał zawód. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: naruszenie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012, poz. 270), poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd I instancji winien zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy, nakazujący uwzględnieni skargi, w związku z tym, że Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisu § 21 ustęp 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 czerwca 2009 r. poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że skarżący nie spełnia wymogów koniecznych do otrzymania pomocy finansowej w ramach rekompensat społeczno-gospodarczych na realizację operacji dotyczącej wcześniejszej emerytury, albowiem w chwili złożenia wniosku nie pozostawał rybakiem w rozumieniu art. 3 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006. W oparciu o powyższe zarzuty R.W. wniósł o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu nieopłaconych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji postawionej w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a. Wskazując na obie podstawy kasacyjne wymienione w art.174 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną nie stawia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który to zarzut zmierzałby do podważenia przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę faktyczną orzekania. Nie można bowiem uznać za trafny zarzut oparty na podstawie kasacyjnej z art.174 pkt 2 p.p.s.a., a dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.151 p.p.s.a. w zakresie określonym w petitum skargi kasacyjnej. W tym miejscu należy podkreślić, że z naruszeniem art.151 p.p.s.a. mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez sąd określonych rozstrzygnięć. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia prawa materialnego i procesowego. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że przepis art.151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę wnoszącą skargę kasacyjną został nałożony obowiązek powiązania go z konkretnym przepisem prawa, któremu zdaniem kasatora, uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (vide wyrok NSA z 24.05.2012 r. II GSK 563/11 niepublikowany). Formułowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez powiązanie przepisu art.151 p.p.s.a. z treścią art.145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. wskazując na błędną wykładnię § 21 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 czerwca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1-Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", w istocie nie stanowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a odnosi się do naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej, powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art.174 pkt 1 p.p.s.a., wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest § 21 ust.1 w/w rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że skarżący nie spełnia wymogów koniecznych do przyznania pomocy finansowej w ramach rekompensat społeczno-gospodarczych na realizację operacji dotyczącej wcześniejszych emerytur. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną w chwili złożenia wniosku skarżący faktycznie wykonywał zawód rybaka na czynnym statku rybackim. W uzasadnieniu tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej jej autor nie wskazuje na czym miałby polegać błąd Sądu I instancji w rekonstrukcji treści wskazanej wyżej normy prawnej i jaka winna być właściwa wykładnia tegoż przepisu prawa oraz dlaczego przyjęta przez Sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu prawa (vide wyrok NSA z 15.02.2006 r. II GSK 388/06 niepublikowany). Podkreślić należy, że uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej odnosi się wyłącznie do polemiki z niekwestionowanymi ustaleniami stanu faktycznego sprawy oraz z dokonaną przez Sąd I instancji oceną legalności zgromadzonego przez organy administracji publicznej materiału dowodowego. W ocenie NSA brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej. Objęty zarzutami skargi kasacyjnej § 21 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 czerwca 2009 roku-w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku- stanowił, że pomoc w ramach rekompensat społeczno-gospodarczych na realizacje operacji dotyczących wcześniejszych emerytur jest przyznawana w formie rekompensaty rybakowi, który: 1) trwale zaprzestał wykonywania zawodu rybaka ; 2) ukończył co najmniej 55 rok życia ; 3) pracował w zawodzie rybaka na statku rybackim co najmniej przez 10 lat. Podzielić należy stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA, że poza wymogami dotyczącymi wieku, okresu pracy w zawodzie rybaka oraz konieczności trwałego zaprzestania wykonywania zawodu rybaka, warunkiem przyznania pomocy jest to, aby wnioskodawca był rybakiem. Przepisy powołanego wyżej rozporządzenia nie definiują pojęcia "rybak". Odwołując się do treści art.19 oraz art.1 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 roku o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U. 72, poz.619 i powołanych w tym przepisie regulacji unijnych, przyjąć należy, że określenie terminu "rybak" winno być dokonywane w oparciu o przepisy wskazanych w ustawie rozporządzeń unijnych (vide wyrok NSA z 1.06.2012 r. II GSK 583/11 niepublikowany). Stosownie do treści art.3 lit.b rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 (wymienionego w art.1 ustawy) "rybak" to osoba, której zajęciem-uznanym przez państwo członkowskie-jest zawodowe rybactwo na pokładzie czynnego statku rybackiego. W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji podniósł, że wykładnia przepisu § 21 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 roku oraz art.3 lit.b rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/11 wskazuje, że uprawnionym do złożenia wniosku jest rybak, jako osoba zajmująca się zawodowo rybołówstwem, który nie tylko spełnia wymogi określone w punktach 1-3 § 21 ust.1 krajowego aktu wykonawczego, ale także starając się o przyznanie pomocy jest rybakiem czynnym zawodowo. Sam fakt posiadania uprawnień do wykonywania zawodu nie jest w tym zakresie wystarczający (vide wyrok NSA z 25.01.2012 r. II GSK 1485/10 oraz wyrok NSA z 15.02.2012 r. II GSK 1529/10 niepublikowane). Należy także podzielić pogląd wyrażany, między innymi w powołanych wyżej orzeczeniach NSA, w którym podnosi się, że za trafnością przedstawionego wyżej stanowiska przemawia również wykaz załączników, określony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które dołącza się do wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z pkt 5 ppkt 3 wykazu załączników w przypadku środka rekompensaty społeczno-gospodarczej do wniosku należy dołączyć pisemne zobowiązanie ubiegającego się o dofinansowanie o zaprzestaniu wykonywania zawodu rybaka. Oznacza to, że zaprzestanie wykonywania zawodu rybaka winno nastąpić wskutek przyznania wcześniejszej emerytury. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że w dacie składania wniosku skarżący nie był rybakiem w rozumieniu przytoczonych wyżej przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.