I OSK 24/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 26/11 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz J. G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 26/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta Ż., z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta Ż. cofnął J. G. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. B do czasu przedłożenia orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. J. G. wniósł o wydanie mu prawa jazdy kategorii B. Do wniosku dołączył orzeczenie lekarskie z dnia [...] marca 2010 r., wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta Ż. odmówił wydania J. G. prawa jazdy kategorii B. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] czerwca 2010 r. Sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, gdyż zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji odmówił wydania prawa jazdy, a powinien orzec w sprawie zwrotu uprawnień do kierowania pojazdami. Prezydent Miasta Ż., ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak [...], odmówił przywrócenia J. G. cofniętych uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. B. Jako podstawę przywołał przepis art. 114 ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108 , poz. 908 ze zm.), w świetle którego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego na okres przekraczający 1 rok. J. G. przedłożył orzeczenie lekarskie po upływie roku od cofnięcia uprawnień, wobec czego brak było podstaw do przywrócenia mu uprawnień na podstawie art. 140 ustawy. W odwołaniu J. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem, przepis art. 114 ust. 1 pkt. 2 lit. a Prawa o ruchu drogowym znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, kiedy w decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami wyraźnie ustalono, iż cofnięcie następuję na okres dłuższy niż 1 rok. W jego sprawie okres taki nie został wskazany, zaś cofnięcie nastąpiło do czasu przedłożenia stosownego orzeczenia lekarskiego. Warunek z art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a ma bowiem charakter normatywny, a nie faktyczny. W jego przypadku cofnięcie uprawnień nastąpiło bez wskazania terminu obowiązywania. Przywrócenie uprawnień winno więc nastąpić po ustaniu przyczyny, niezależnie od czasu faktycznego trwania pozbawienia uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle art. 114 ust. 1 pkt. 2 lit. a Prawa o ruchu drogowym, osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia cofniętego na okres przekraczający 1 rok podlega kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Przepis ten, w ocenie organu odwoławczego, dotyczy sytuacji, w której kierowca bez względu na przyczyny i okoliczności był pozbawiony prawa jazdy na czas dłuższy niż 1 rok. Zdaniem Kolegium, użycie w cytowanym przepisie sformułowania "podlegają" oznacza, że decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu mają charakter rozstrzygnięcia związanego. Organ odwoławczy zgodził się z poglądem, według którego wyłącznie okres faktycznego pozbawienia prawa jazdy, wynikający wprost z określonych tytułów prawnych (wyrok, postanowienie lub decyzja administracyjna) przesądza o terminie pozbawienia prawa jazdy, a nie czas, jaki w rzeczywistości osoba pozostawała bez prawa jazdy. W niniejszej sprawie okres faktycznego pozbawienia uprawnień wynikał z wydanej przez organ I instancji decyzji, więc miał umocowanie w stosownym tytule prawnym. W skardze J. G. zarzucił naruszenie prawa materialnego w wyniku błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 114 ust. 1 pkt. 2 lit. a Prawa o ruchu drogowym. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu. Zaakcentował, iż warunek określony w tym przepisie, odnoszący się do cofnięcia prawa jazdy na okres dłuższy, niż 1 rok, jako podstawy do poddania się obowiązkowi kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji , ma charakter normatywny, a nie faktyczny. Faktyczny okres cofnięcia prawa jazdy nie ma znaczenia dla jego stosowania. Jeśli zatem cofnięcie prawa jazdy, tak jak w jego przypadku, nastąpiło bez wskazania terminu, przywrócenie uprawnień powinno nastąpić po ustaniu przyczyn cofnięcia, niezależnie od czasu trwania faktycznego pozbawienia uprawnień do kierowania pojazdami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W jego ocenie, J. G. niewątpliwie był pozbawiony uprawnień do kierowania pojazdami na okres przekraczający 1 rok, na mocy stosownej decyzji. Organ odwoławczy przywołał wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1457/07, podzielając wyrażony tam pogląd, zgodnie z którym o terminie pozbawienia prawa jazdy przesądza okres faktycznego pozbawienia prawa jazdy, wynikający wprost z określonych tytułów prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] sierpnia 2010 r., zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 140 ust. 2 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt. 2 lit. a Prawa o ruchu drogowym, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 140 ust. 2, decyzję o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie. Stosownie zaś do treści art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego na okres przekraczający 1 rok lub w związku z utratą kwalifikacji. W takim przypadku, jak stanowi art. 114 ust. 4, dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem wydaje się po zdaniu egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia. Zdaniem Sądu, hipotezą normy zawartej w art. 114 ust. 1 pkt. 2 lit. a objęte są dwa przypadki: pierwszy - w decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami został wyraźnie określony okres cofnięcia dłuższy niż 1 rok (na podstawie art. 182 § 2 K.k.w.) ; drugi – cofnięcie nastąpiło ze względu na utratę kwalifikacji (art. 140 ust. 1 pkt. 2 - utrata przez kierowcę kwalifikacji stwierdzona na podstawie wyniku egzaminu państwowego; art. 140 ust. 1 pkt. 4 lit. a - niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1). Odmowę przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami, cofniętych ze względu na istnienie przeciwwskazań zdrowotnych na podstawie art. 140 ust. 1 pkt. 1 Prawa o ruchu drogowym, wiązać należy jedynie z ustaniem przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, a nie z okresem pozostawania kierowcy bez prawa jazdy. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 57/08 oraz z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 308/09 (zamieszczonych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zgodnie z którym warunek określony w art. 114 ust. 1 pkt. 2 lit. a Prawa o ruchu drogowym, w postaci cofnięcia uprawnień "na okres przekraczający 1 rok", ma charakter normatywny (prawny), a nie faktyczny, co oznacza, iż cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami na okres przekraczający 1 rok, po upływie którego to okresu osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnień jest zobowiązana poddać się egzaminowi, powinien wyraźnie wynikać z treści decyzji. Sąd podsumował, że przyjęcie przez organy, iż cofnięcie skarżącemu uprawnień nastąpiło na okres przekraczający 1 rok (z uwagi na przedłożenie badań po upływie roku od daty cofnięcia), co wypełniło, w ocenie organów obydwu instancji, dyspozycję przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa o ruchu drogowym, wynikało z nieprawidłowej wykładni tego przepisu, było błędne i stanowiło naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. Wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, celem ponownego rozpoznania. Jako podstawy skargi kasacyjnej podało: - naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przez błędną wykładnię art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegającą na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że odmowę przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami, cofniętych ze względu na istnienie przeciwwskazań zdrowotnych na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym wiąże roszczenie o przywrócenie uprawnień jedynie z ustaniem przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, a nie z czasookresem pozostawania kierowcy bez prawa jazdy; - naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przez błędną wykładnię art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym polegającą na uznaniu, że osoba ubiegająca się o przywrócenie cofniętego uprawnienia do kierowania pojazdem nie podlega kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, jeżeli cofnięcie uprawnień związane było z orzeczeniem lekarskim stwierdzającym istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi pomimo, że okres pozostawania bez uprawnień przekroczył jeden rok. J. G. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Złożył natomiast dwa pisma o przyśpieszenie terminu rozprawy, w których powtórzył swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Zaskarżony wyrok nie narusza norm prawa materialnego wskazanych w podstawie kasacji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji trafnie zakwestionował wykładnię tych norm dokonaną przez organy administracyjne. Podstawę materialną postępowania administracyjnego z wniosku o wydanie decyzji o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym stanowi art. 140 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Powołany w pierwszym zarzucie kasacji przepis art. 140 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym stanowił podstawę rozstrzygania w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym. Zarzut błędnej wykładni tego przepisu jest więc o tyle nieusprawiedliwiony, że w niniejszej sprawie przepis art. 140 ust. 1 pkt 1 nie był stosowany. Poza zagadnieniem stosowania i wykładni art. 140 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym pozostaje zaś bezsporne ustalenie o pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, wydanej na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1, z uwagi na stwierdzenie na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Ustalenie tej sytuacji procesowej miało natomiast znaczenie dla zastosowania przepisu art. 140 ust. 2 w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa o ruchu drogowym. W myśl art. 140 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym, decyzję o przywróceniu kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, z wyjątkiem przypadku określonego w ust. 1 pkt 3, wydaje starosta po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie. W przypadku, gdy przyczyną cofnięcia uprawnień było istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (art. 140 ust. 1 pkt 1), ustanie przyczyny polega na braku tych przeciwwskazań zdrowotnych. W niektórych sytuacjach takie ustanie przyczyn w postaci braku przeciwwskazań zdrowotnych nie jest wystarczające dla przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Dzieje się tak, gdy osoba ubiegająca się o przywrócenie cofniętego uprawnienia do kierowania pojazdem podlega kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji (art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa o ruchu drogowym). Rezultat wykładni tej normy materialnej miał przesądzające znaczenie w niniejszej sprawie. Kontrowersja dotyczy rozumienia użytego w tym przepisie zwrotu o "cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem na okres przekraczający 1 rok". Od razu stwierdzić należy, że interpretacja przedstawiona w skardze kasacyjnej nie jest trafna. Z przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa o ruchu drogowym wynika, że dyspozycja w postaci kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji jest uzależniona od zaistnienia dwóch przesłanek hipotezy: po pierwsze, nastąpiło cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdem, po drugie, cofnięcie nastąpiło na okres przekraczający 1 rok. Cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami jest przedmiotem regulacji ustawowej i dokonywane jest w drodze decyzji organu administracyjnego (art. 140 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym i art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego). Cofnięcie na okres przekraczający 1 rok oznacza zatem, iż o okresie cofnięcia przesądza akt cofający uprawnienia. Nie ma znaczenia okres, w którym osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnień nie dysponowała uprawnieniami. W tym zakresie skład orzekający opowiada się więc za poglądem, według którego, z przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa o ruchu drogowym wynika, że chodzi o okres, na który orzeczono cofnięcie uprawnień (okres w znaczeniu normatywnym), a nie okres rzeczywistego pozostawania osoby bez uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1984 r., sygn. akt SA/Wr 566/84, ONSA 1984/2/112; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 866/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 339969; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 57/08, ONSA i wsa 2009/5/94 wyrok NSA z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1457/07, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 146/08, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Takie odczytanie analizowanego pojęcia jest nie tylko rezultatem właściwego rozumienia aspektu prawnego, czyli orzekania o okresie cofnięcia uprawnień. Istotna jest także chronologia, wynikająca ze słów: "na okres". Słowa te oznaczają, że rozstrzygnięcie w przedmiocie okresu cofnięcia uprawnień jest podejmowane w chwili wydawania decyzji o cofnięciu uprawnień. O ile okres, w którym osoba pozostawała bez uprawnień byłby ustalany ex post, bardziej precyzyjne byłoby określenie o cofnięciu "przez okres". Wówczas ustalenie o okresie cofnięcia następowałoby po upływie rzeczywistego, a nie orzeczonego okresu cofnięcia uprawnień. W związku z powołaniem się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wyrok NSA z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1457/07, konieczna jest uwaga o błędnym odczytaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowiska wyrażonego w tym wyroku. Zarówno bowiem w tym wyroku, jak i w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 866/06, jest mowa o przesądzającym znaczeniu okresu faktycznego pozbawienia prawa jazdy, wynikającego z określonych tytułów prawnych (wyrok, decyzja). Jednocześnie jednak z przeprowadzonej w uzasadnieniach obu przywołanych orzeczeń analizy wynika, że przez okres faktycznego pozbawienia prawa jazdy wynikający z tytułów prawnych Naczelny Sąd Administracyjny rozumiał okres pozbawienia wprost orzeczony w tytule prawnym. Chodziło więc o okres wskazany w tytule prawnym pozbawienia, a nie o okres faktycznego (rzeczywistego) nieposiadania uprawnienia, niezależny od tytułu prawnego, ale zależny od okoliczności faktycznych. To zaś, że osoba nie posiadała prawa jazdy przez okres dłuższy, niż 1 rok, na skutek decyzji o cofnięciu uprawnienia i nieprzywrócenia uprawnienia przed upływem 1 roku, nie jest tożsame z cofnięciem uprawnienia na okres przekraczający 1 rok. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 P.p.s.a. ----------------------- 3