II GSK 744/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Ż. – L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2870/10 w sprawie ze skargi G. Ż. – L. na informację M. J. W. P. U. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 22 lutego 2011 r., V SA/Wa 2870/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę G. Ż. – L. na informację M. J. W. P. U. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. G. Ż. – L. w dniu [...] lipca 2010 r. złożyła do M. J. W. P. U. (dalej: MJWPU) wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (RPO WM), Priorytet I – Tworzenie warunków dla rozwoju potencjału innowacyjnego i przedsiębiorczości na M., Działanie 1.5. Rozwój Przedsiębiorczości, tytuł projektu "Utworzenie Oddziału w W. Kancelarii Notarialnej w O.". Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. MJWPU poinformowała skarżącą, że złożony wniosek o dofinansowanie realizacji projektu został odrzucony z przyczyn formalnych. Skarżąca pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. złożyła protest, który został przez MJWPU uwzględniony, a wniosek skierowany do ponownej oceny formalnej, o czym strona została poinformowana pismem z dnia [...] września 2010 r. Następnie pismem z dnia [...] września 2010 r. MJWPU wezwała skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W dniu [...] października 2010 r. skarżąca złożyła uzupełnienie do wniosku. MJWPU pismem z dnia [...] października 2010 r. poinformowała skarżącą, że wniosek o dofinansowanie realizacji projektu został odrzucony z przyczyn formalnych. Skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2010 r. złożyła protest na powyższą informację. MJWPU pismem z dnia [...] listopada 2010 r. poinformowała skarżącą, że protest został oddalony. Od powyższej informacji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Do skargi dołączyła m. in. formularz wniosku o dofinansowanie projektu bez załączników wymienionych na stronach 20-21 formularza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zbadał warunki formalne skargi i stwierdził, że wniesiona skarga jest niekompletna, ponieważ skarżąca, pomimo prawidłowego pouczenia, nie przedłożyła ze skargą kompletnej dokumentacji w sprawie, obejmującej formularz wniosku o dofinansowanie wraz z kompletem dokumentacji załączonej do wniosku oraz dokumentów (m.in. poprawionego wniosku) złożonych do MJWPU w dniu [...] października 2010 r. w ramach uzupełnienia. Sąd podniósł, że za skargę kompletną uznaje się skargę, do której dołączono całą dokumentację o jakiej mowa w art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., poz. 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.), tj. wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informację o wynikach procedury odwoławczej, przy czym ustanowiony w tym przepisie obowiązek dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji dotyczy złożenia wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami, których treść była przedmiotem negatywnie zakończonej procedury odwoławczej. W tym stanie rzeczy wobec określonych wyżej braków dokumentacji Sąd orzekł na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. i pozostawił skargę bez rozpatrzenia. W skardze kasacyjnej G. Ż. – L. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia w całości oraz uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o wydanie orzeczenia na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. naruszenie art. 30c ust. 1, ust. 2, ust. 5 w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. w zw. z art. 46, art. 47, art. 57 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarga została wniesiona w sposób niekompletny, podczas gdy dokumenty załączone do akt sprawy były wystarczające do wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie; b) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie przy ocenie sprawy ogólnych zasad postępowania administracyjnego przyjętych w k.p.a., art. 7 poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i nieuwzględnienie interesu społecznego, który powinien polegać na podejmowaniu działań związanych z wykorzystywaniem środków unijnych w jak najszerszym zakresie oraz nieuwzględnienie interesu strony aplikującej o dotację, art. 8 poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa, art. 9 poprzez niepełne i niewyczerpujące poinformowanie, co naraża stronę na znaczną szkodę. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że z pisma organu z dnia [...] listopada 2010 r. nie wynikało, że wniosek ma być złożony wraz z załącznikami, w tym biznes planem. Wskazane pismo nie zawierało również informacji ile wniosków o dofinansowanie ma być składanych. Strona wyjaśniła, że przedłożyła wniosek po dokonaniu poprawek przed pismem MJWPU z dnia [...] listopada 2010 r. Tym samym skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Sądu I instancji, że nie załączyła poprawionego wniosku, gdyż do akt sprawy złożyła właśnie ten uzupełniony wniosek. Ponadto wyjaśniła, że nie dysponuje pierwszym wnioskiem w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przyjętą w tej ustawie zasadą odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany. Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy". Opisany w art. 30e omawianej ustawy zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Należy zauważyć, że ustawodawca ustanawiając w art. 30e u.z.p.p.r. zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie jednocześnie wprowadził szczególne regulacje, wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Stosownie do art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymogi określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Z kolei art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Istotnie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Wspomniane regulacje, a także zawarte w Rozdziale II tego Działu zatytułowanego "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46–48 i art. 57 § 1 tej ustawy. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne", lecz pojęciem "skarga niekompletna", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. I tej ustawy. Skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., musi spełniać wymagania wymienione w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy (art. 47 § 1 p.p.s.a.) – jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd przedstawiony w postanowieniu z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 507/10, że przedstawione unormowania prowadzą do wniosku, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., aby została rozpoznana przez sąd administracyjny, powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zd. I u.z.p.p.r.) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a.). Różne są natomiast skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. I u.z.p.p.r.). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków. Istota zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, czy stanowiący element kompletnej dokumentacji wniosek obejmuje także załączniki do niego. Kwestia kompletności dokumentacji w rozumieniu art. 30c u.z.p.p.r. była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 5 kwietnia 2011, sygn. akt II GSK 459/11, z dnia 17 marca 2011, sygn. akt II GSK 352/11, z dnia 16 marca 2011, II GSK 269/11). Rozważając tę kwestię należy zauważyć, że wynikający z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy, ma na celu umożliwienie wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu kontroli oceny projektu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. wyłączone jest stosowania art. 52 – 55 p.p.s.a. Jak z tego wynika na właściwej instytucji zarządzającej lub pośredniczącej nie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę, dysponuje zatem tylko dokumentacją wniesioną przez skarżącego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w omawianym postępowaniu nie wyłączono stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki sąd administracyjny, by mógł prawidłowo ocenić legalność zaskarżonego aktu, musi dysponować kompletną dokumentacją, która była przedmiotem oceny w toku procedury odwoławczej. Oznacza to, że wniosek o dofinansowanie, stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji, powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest to, że wraz ze skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca nie złożyła załączników do wniosku o dofinansowanie wymienionych na stronach 20-21 formularza. Nie może ulegać wątpliwości, że wniosek ten powinien być kompletny. W związku z tym należało rozważyć, czy załączniki do wniosku w istocie stanowiły integralną część wniosku, a ich brak uniemożliwiał uznanie dokumentacji za kompletną. Skarżąca złożyła w postępowaniu konkursowym wniosek o dofinansowanie według ustalonego wzoru z załącznikami, które również były przedmiotem oceny. Istotnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek poddawany procedurze oceny jest innym wnioskiem, niż ten, o którym mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że złożenie jedynie formularza wniosku bez załączników nie może być traktowane jako złożenie kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Wobec przyjęcia, że załączniki stanowią niezbędny element wniosku o dofinansowanie, którego brak prowadzi do odrzucenia wniosku, to stwierdzenie w zaskarżonym postanowieniu, że kompletna dokumentacja to formularz wniosku o dofinansowanie oraz załączniki wymagane przy jego złożeniu, było uzasadnione. W konsekwencji Sąd prawidłowo przyjął, że skarga nie była kompletna i na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. pozostawił ją bez rozpatrzenia. Powyższe czyni chybionym zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 30c ust. 1, ust. 2 i art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r. w zw. z art. 46, art. 47 i art. 57 p.p.s.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że niedołączenie do skargi załączników do wniosku nie wymagało wezwania strony do uzupełnienia braków skargi ponieważ, jak to już podniesiono, w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca zawarł odmienną regulację w porównaniu do art. 49 § 1 p.p.s.a., w świetle której braki w zakresie kompletności dokumentacji nie są brakami formalnymi skargi w rozumieniu art. 57 § 1 p.p.s.a. i dlatego nie podlegają usunięciu (uzupełnieniu) w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Przechodząc do omówienia zarzutu podniesionego w punkcie b) skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że z treści art. 37 u.z.p.p.r. wynika, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to, że do postępowania o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013 (RPO WM), Priorytet I – Tworzenie warunków dla rozwoju potencjału innowacyjnego i przedsiębiorczości na M., Działanie 1.5. Rozwój Przedsiębiorczości, tytuł projektu "Utworzenie Oddziału w W.e Kancelarii Notarialnej w O." nie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w zw. art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.