II SA/Rz 1231/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie SO (del.) Anna Bembenek WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. sprawy ze skargi R. M., K. M., G. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących R. M., K. M., G. S. i M. S. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1231/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651, ze zm.)- zwanej dalej u.g.n. oraz art. 104 k.p.a. w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., ustalił dla R. M., K. M., M. S. i G. S., właścicieli działki nr ewid. 791 o pow. 0,1137 ha obr. [...] położonej w P. przy ul. T., opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej tj. sieci kanalizacyjnej w wysokości 1.364,40 zł, płatną w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu od tej decyzji, złożonym w zbiorowym piśmie z dnia 12 sierpnia 2010 r., i potwierdzonym pismem z 23.08.2010 r., R. M. i M. S. wnieśli o "odstąpienie od decyzji ustalających opłaty adiacenckie". Powołując się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 143 ust. 1, art. 144 ust. 1 i 2) oraz Konstytucję wskazali, że nieruchomości położone przy ul. T. wykorzystywane są na cele rolne i leśne, a ich właściciele płacą podatek rolny na rzecz miasta. Decyzje naliczające opłatę adiacencką zostały skierowane tylko do właścicieli nieruchomości zabudowanych, co jest sprzeczne z powołanymi wyżej ustawami, w tym, art. 2 i 84 Konstytucji. Wskazali, że właściciele posesji położonych przy ul. T. sfinansowali w całości budowę sieci gazowej i wodociągowej, co powinno stanowić podstawę do zwolnienia ich z opłat adiacenckich za inne urządzenia infrastruktury technicznej. Zarzucili, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dyskryminują część obywateli, pozwalają na naliczenie opłat adiacenckich w stosunku do części osób i w różnych wysokościach, pomijając pozostałych mieszkańców miasta. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i art. 146 ust. 1-3 u.g.n. Cytując wyżej wymienione przepisy organ wskazał, iż właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wolą ustawodawcy było nałożenie na właścicieli obowiązku ponoszenia na rzecz gmin opłat, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej. Wydanie decyzji o ustaleniu i wysokości opłaty adiacenkiej uzależnione jest, stosownie do art. 164 ust. 1 u.g.n. od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem tych urządzeń. W tym zakresie organy nie mają swobody działania, w przeciwnym razie naruszałyby postanowienia art. 4 ust. 2 lit. f ustawy z dnia 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego /Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526/. Odnosząc się do zrzutów odwołania, organ II instancji podniósł, że stawka procentowa opłat adiacenckich jest jednakowa dla wszystkich mieszkańców i wynosi 30%. Wysokość opłaty uzależniona jest zaś od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następuje na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. W dalszej części wskazano, że budowa sieci kanalizacyjnej została w całości sfinansowana ze środków Gminy Miejskiej [...], co uprawniało do ustalenia opłaty. Natomiast z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych przy ul. T. na skutek wybudowania sieci wodociągowej, gazowej i chodników, opłata adiacenka nie była pobierana, bowiem inwestycje te zostały zrealizowane z innych niż wymienione w art. 146 ust. 2 u.g.n. środków. Kolegium wskazało, że uchwałą z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] Rada Miasta [...] ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością nieruchomości po ich wybudowaniu. Stawka ta jest jednakowa dla wszystkich, stąd też nie można wywodzić nierówności wobec prawa. Operat szacunkowy został sporządzony w dniu 16 kwietnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, który w piśmie z 3.08.2010 r. potwierdził jego aktualność. Ustalenie opłaty nastąpiło zgodnie z wyżej powołanymi przepisami. Nieruchomość nr 791, której współwłaścicielami są odwołujący, zagospodarowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i budynkiem gospodarczym, pozostały teren to trawniki, drzewa i krzewy. W nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość położona jest w obszarze obejmującym teren zabudowy indywidualnej, głównie zagrodowej. Decyzję Kolegium zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. M., R. M., M. S. i G. S., wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a także o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności z Konstytucją art. 143 – 146 u.g.n. Na tych przepisach zostały oparte decyzje organu I i II instancji, a przepisy te są niezgodne z Konstytucją w zakresie w jakim dyskryminują część obywateli poprzez różnicowanie w zakresie obowiązku ponoszenia opłat adiacenkich ze względu na przeznaczenie lub sposób wykorzystania nieruchomości. Niekonstytucyjność przepisów skarżący upatrują również w tym, że ustawodawca nakładając na obywateli część kosztów budowy urządzeń infrastruktury technicznej nie przewidział możliwości zwolnienia z tego obowiązku obywateli, którzy odciążyli gminę od wykonywania jej ustawowych obowiązków, poprzez poniesienie przez nich samych kosztów budowy infrastruktury (sieć gazowa i wodociągowa). Skarżący zarzucili również, że zaskarżona decyzja narusza art. 143 ust. 1 u.g.n., gdyż nieruchomości przy ul. T. w P. wykorzystywane są rolniczo, a ich obywatele płacą podatek rolny oraz narusza art. 145 ust. 1 u.g.n., bowiem nie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości skarżących do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej, gdyż nie wybudowano przyłącza. Podnieśli, że uchwała Rady Gminy [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej od 2000 r. nie była stosowana, a mieszkańcy ul. T. są jedynymi obywatelami miasta obciążonymi tą opłatą. Powyższe narusza zaufanie obywateli do państwa i prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto powołując się na wyrok NSA z 9.04.2002 r., sygn. akt II SA 3062/01 wskazało, że norma ustalająca dla nieokreślonej liczby mieszkańców wysokość stawki procentowej opłaty adiacenkiej ma charakter generalny i abstrakcyjny, jest normą powszechnie obowiązującą i stanowi podstawę do ustalenia obowiązków obywateli w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, że nieruchomość skarżących zagospodarowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i gospodarczym, zatem strona płaci podatek jako łączne zobowiązanie pieniężne. Nadto z akt sprawy (mapy inwentaryzacyjnej i protokołu odbioru) wynika, że istnieją warunki do podłączenia do wybudowanej sieci kanalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie opłata adiacencka została ustalona po wybudowaniu kanalizacji ze środków własnych gminy i wzrost wartości nieruchomości został wykazany przez biegłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, przy stwierdzeniu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo skutkujące - stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Zaskarżona decyzja dotyczy opłaty adiacenckiej. Opłata taka została wprowadzona przez ustawodawcę w art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, ze zm), zwanej dalej w skrócie u.g.n., i stanowi wkład właścicieli nieruchomości (wieczystych użytkowników) w koszty budowy przez gminę urządzeń infrastruktury technicznej. Taką opłatę może ustalić wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze decyzji, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, o ile nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 146 ust. 1 u.g.n. Wysokość opłaty adiacenckiej została określona w art. 146 ust. 2 u.g.n. i wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Z przepisów u.g.n. wynika zatem, że o obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej decyduje organ, po zaistnieniu przesłanek wymienionych w art. 144-146 u.g.n. oraz po ustaleniu przez radę gminy w drodze uchwały wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Stosowna uchwała rady gminy ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej jest aktem prawotwórczym i stanowi jedną z materialnoprawnych podstaw decyzji określających wysokość opłaty adiacenckiej w stosunku do konkretnej nieruchomości. Oznacza to, że jeżeli nie zostanie podjęta, organ nie będzie mógł w ogóle wydać decyzji administracyjnej ustalającej opłatę adiacencką w stosunku do jakiegokolwiek podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 25.07.2000 r., II SA/Ka 2052/98, ONSA 2001/3/142, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27.01.2010 r., II SA/Rz 938/09, System Orzecznictwa LEX Nr 554177 oraz G. Bieniek (red.) "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", LexisNexis, 2005). Nie ulega wątpliwości, że uchwały określające wysokość stawki opłaty adiacenckiej mają cechę aktów prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Zawierają bowiem normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, skierowane do nieokreślonego imiennie adresata i nie konsumujące się w jednostkowym stosowaniu – mają zatem charakter generalny i abstrakcyjny. Stosownie do art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak też w dacie wydawania wyroku w niniejszej sprawie, zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95), o czym expressis verbis stanowi art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych weszła w życie 1 stycznia 2001 r. W art. 2 ust. 1 ustanawia ona obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego w dzienniku urzędowym. W stosunku do aktów prawa miejscowego, stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, ustawa przewiduje ich ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2). Zgodnie z kolei z art. 20 ust. 3 dzień wydania dziennika urzędowego jest dniem ogłoszenia aktu prawa miejscowego. W niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Miejskiej [...] w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, będąca podstawą wydania zaskarżonej decyzji, została podjęta [...] czerwca 2000 r., czyli przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. w sprawie ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zarówno w stanie prawnym wówczas obowiązującym, jak i obecnie, prawo stanowienia, na podstawie upoważnień ustawowych, przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych przepisami gminnymi przysługuje gminie z mocy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 163 i 164 Konstytucji RP. Zmianie uległ natomiast art. 42 ustawy o samorządzie gminnym określający sposób promulgacji aktów prawa miejscowego. W brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 r. stanowił on, że przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego, w sposób przewidziany w ust. 1, to jest przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w prasie lokalnej. Mocą art. 32 pkt 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który wszedł w życie 1 stycznia 2001 r., art. 42 ustawy o samorządzie gminnym otrzymał nowe brzmienie: "Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718)". Zgodnie z art. 1 ust. 2 powołanej na wstępie ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji uwzględnia stan prawny i faktyczny z daty jej wydania. Okolicznością bezsporną jest, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał art. 88 Konstytucji RP oraz ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z tego względu w ocenie Sądu podstawę prawną decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej może stanowić akt prawa miejscowego ogłoszony zgodnie z powołaną ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. Dotyczy to tych aktów prawa miejscowego, które tak jak uchwała Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., zostały podjęte pod rządami Konstytucji RP z 1997 r. Zdaniem Sądu nie da się w tym wypadku zaakceptować poglądu odwołującego się do przepisów obowiązujących w dacie wydania aktu prawa miejscowego, dotyczących promulgacji takiego aktu, zawartych w ustawie o samorządzie gminnym, naruszają one bowiem porządek konstytucyjny ustanowiony w art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji, a przy badaniu legalności przepisów o wejściu w życie aktu prawnego wzorzec stanowią właśnie przepisy Konstytucji RP – w szczególności art. 2 i 88 (por. G. Wierczyński, "Założenia do przyszłej regulacji zasad tworzenia i ogłaszania prawa", Przegląd Sejmowy 2008/5/135). Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustrojodawca, stanowiąc w art. 88 ust. 2 , że "zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa", celowo użył liczby pojedynczej, wskazując na jedną ustawę regulującą w sposób wyczerpujący zasady ogłaszania wszystkich aktów prawnych pochodzących od organów władzy publicznej, nie zaś na wiele ustaw zawierających przepisy w tym zakresie. Reasumując, Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło zgodne z porządkiem prawnym ogłoszenie aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co powoduje, że taki akt nie ma mocy obowiązującej i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji, w szczególności nakładającej obowiązki o charakterze finansowym (uiszczenie opłaty adiacenckiej). Oparcie zaskarżonej decyzji na takim akcie należy uznać jako działanie organu administracji bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności i nieważności poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na marginesie należy dodać, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodów potwierdzających fakt rozplakatowania, czy publikacji uchwały w prasie lokalnej, na które to okoliczności powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. Z tego też powodu nie można potwierdzić daty, z jaką uchwała Rady Miejskiej [...] z [...].06.2000 r. miała zdaniem organu zacząć obowiązywać. Sąd odstąpił od merytorycznej oceny zarzutów skargi wobec stwierdzenia przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji obydwu instancji. Z tych też względów Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania zgodności z Konstytucją przepisów art. 143 – 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przedstawionych wyżej względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. art. 135 P.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.