II GSK 1426/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Jacek Kuza Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2462/10 w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. Spółki z o.o. w K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S. Sp. z o.o. w K. (dalej skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej GITD) z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, w wyniku przeprowadzenia kontroli przedsiębiorstwa udokumentowanej protokołem kontroli, decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. Po rozpoznaniu odwołania od wskazanej decyzji, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchylił ją w części i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Po złożeniu przez spółkę skargi na powyższą decyzję, organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej p.p.s.a.) GITD wydał decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. uwzględniającą w całości skargę poprzez uchylenie wydanej przez siebie decyzji z [...] sierpnia 2009 r. W związku z powyższym, Sąd postanowieniem z dnia 9 grudnia 2009 r. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne. Następnie GITD decyzją z [...] października 2010 r. uchylił decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Po rozpoznaniu skargi na wskazaną decyzję, WSA w W. oddalił ją. Przytaczając treść art. 153 p.p.s.a., Sąd wskazał, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nim związane. W ocenie WSA, zarzut naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. jest spóźniony, ponieważ postanowieniem z dnia 9 grudnia 2010 r. zostało umorzone postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na uwzględnienie przez GITD skargi w całości. Postanowienie to nie zostało zaskarżone, zatem stało się prawomocne. W konsekwencji Sąd uznał, że został wyczerpany tryb autokontroli przewidziany w art. 54 p.p.s.a., zaś Sąd jest związany postanowieniem umarzającym postępowanie sądowoadministracyjne. W związku z powyższym, zarzuty podnoszone pod adresem decyzji podjętej w trybie autokontroli powinny być przedstawione w poprzednim postępowaniu. Wobec nieuwzględnienia zarzutów, Sąd rozpoznał sprawę z punktu widzenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i uznał, że nie występują w niej uchybienia, które należało uwzględnić z urzędu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pierwsza decyzja ostateczna w sprawie, wydana w dniu [...] listopada 2009 r. w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., zadośćuczyniła skardze spółki. W żaden sposób nie wynika z niej skutek w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że art. 54 § 3 p.p.s.a. zawiera jedynie upoważnienie do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozstrzygnięcia w tym zakresie co do istoty sprawy, uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia organu I instancji i rozstrzygnięcia o istocie sprawy bądź uchylenia orzeczenia organów obydwu instancji i umorzenia postępowania. Spółka wskazała, że decyzja wydana po autokontrolnej została wydana w tej samej sprawie administracyjnej przez ten sam organ. Zachodzi więc tożsamość podmiotowa i przedmiotowa spraw. W przedmiotowej sprawie kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma w świetle art. 54 § 3 p.p.s.a. charakter ostateczny. Ta właśnie decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej. W związku z powyższym, skarżąca uznała, że naruszona została zasada wynikająca z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, iż skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a postawione w ramach wskazanych podstaw zarzuty, stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., wytyczają granice kontroli kasacyjnej, poza które Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykroczyć przy rozpoznaniu sprawy. Kasator zarzucił wyrokowi naruszenie zasady res iudicata wynikającej z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wskutek nieprawidłowego zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, działając w tak zakreślonych granicach, uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy przypomnieć treść przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przesłanka ta jest spełniona, gdy zachodzi tożsamość spraw, z których pierwsza jest zakończona wcześniejszą decyzją ostateczną, pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa zachodzi, gdy decyzje dotyczą tych samych stron postępowania. Tożsamość musi również dotyczyć przedmiotu postępowania, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żadania strony (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2009, s. 817). Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą, bowiem pierwotna decyzja została uchylona w trybie autokontroli, a w jej miejsce została wydana zaskarżona decyzja, której treść jest zgodna z żądaniem kasatora. Nie można mówić o naruszeniu zasady res iudicata, kiedy ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy nastąpiło po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2009, s. 816), co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Aby w pełni wyjaśnić istotę sprawy, należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. do dnia rozpoczęcia rozprawy organ może uwzględnić skargę w całości. Oznacza to, że organ administracji publicznej jest związany granicami skargi, a tym samym wydając decyzję w trybie autokontrolnym, winien podzielić zawarte w skardze zarzuty i uczynić zadość żądaniom skarżącego w całości. Warunkiem zastosowania tej instytucji jest więc uznanie przez organ za uzasadnione zarówno zarzutów, wniosku skargi jak i powołanej podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 511/10, wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 102/10, postanowienie NSA z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 971/10, wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07, wyrok NSA z 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 177, M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, C. H. Beck 2011, s. 294). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że wobec wniosku pierwotnej skargi organ, wydając rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., był uprawniony li tylko do uchylenia decyzji II instancji, co prawidłowo uczynił. Wskutek poinformowania Sądu I instancji o uchyleniu decyzji postępowanie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe, ponieważ zaskarżona decyzja została usunięta z obrotu prawnego. W takiej sytuacji "pozostało do rozpatrzenia" odwołanie skarżącej. W wyniku jego rozpatrzenia, GITD prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stanowisko kasatora, że przekazanie sprawy do Sądu wykluczyło powrót sprawy na drogę administracyjną jest niezasadne, ponieważ istotą zastosowania przez organ autokontroli jest właśnie powrót sprawy na tę drogę. Na marginesie jedynie należy wskazać, że decyzja wydana w trybie autokontroli (uchylająca wcześniej decyzję GITD) nie została zaskarżona do sądu administracyjnego i stała się ostateczna, stąd nieuzasadnione jest na obecnym stadium postępowania kwestionowanie decyzji wydanej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał więc zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja została wydana w stosunku do tej samej strony i w tej samej sprawie, co pierwotna decyzja GITD, jednak należy ponownie podkreślić, że pierwotna decyzja już nie obowiązywała, ponieważ została uchylona przez organ w trybie przewidzianym w art. 54 § 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji, gdy wcześniejsza decyzja nie występuje w obrocie prawnym nie można mówić o naruszeniu zasady res iudicata. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, kasator całkowicie błędnie utożsamia upoważnienie wynikające z art. 54 § 3 p.p.s.a. z jego możliwymi działaniami w trybie administracyjnym przewidzianymi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy przepisy dają organowi inne możliwości działania, które zmierzają jedynie w tym samym celu – wyeliminowania z obrotu prawnego niezgodnej z prawem decyzji. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.p.s.a. Art. 1 p.p.s.a. określa definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej, a tym samym wskazuje właściwość sądów administracyjnych, której WSA w W. nie przekroczył. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., należy wskazać, że statuuje on zasadę rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny sprawy w jej granicach. Sąd I instancji nie naruszył tej zasady, ponieważ nie ograniczył się jedynie do ocenienia zasadności podniesionych zarzutów, lecz rozważył całokształt okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).