II SA/Ol 29/11

Dnia 24 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 roku sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki urządzenia reklamowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. W. kwotę 500 złotych (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 25 czerwca 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie urządzenia reklamowego ustawionego na działce nr "[...]" w "[...]", na rogu ulic A i B, bez wymaganego pozwolenia na budowę. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ ustalił, że na ww. działce inwestor A. W. ustawił urządzenie reklamowe składające się z żelbetowej stopy prefabrykowanej o wymiarze podstawy 2,00/2,95 m oraz ekranu o szerokości 5 m przymocowanego do umieszczonej w stopie stalowej konstrukcji. Urządzenie usytuowano w odległości 12,35 m od krawędzi jezdni – ulica A i 8,15 m – ulica B. Inwestor uzasadnił wykonanie spornego urządzenia dokonanym zgłoszeniem z dnia 4 marca 2010r. planowanej inwestycji do Starostwa Powiatowego oraz pismem Starosty z dnia 22 marca 2010r. o braku sprzeciwu do zamiaru montażu ww. urządzenia reklamowego. Organ ustalił jednak, że usytuowanie spornego urządzenia różni się w zasadniczy sposób od lokalizacji wskazanej w zgłoszeniu. Następnie stwierdzając możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej organ I instancji postanowieniem z dnia "[...]" działając na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nałożył na A. W. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w terminie 45 dni od daty otrzymania postanowienia. We wskazanym terminie strona nie wykonała obowiązku wynikającego ze wspomnianego postanowienia. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" nakazał rozbiórkę przedmiotowego urządzenia reklamowego. Odwołanie od ww. decyzji wniósł za pośrednictwem pełnomocnika inwestor A. W.. Odwołujący wskazał przede wszystkim, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji jakoby usytuowanie spornego urządzenia reklamowego zasadniczo różniło się od lokalizacji podanej przez inwestora w zgłoszeniu. W ocenie strony odwołującej się trudno zakwalifikować jako zasadniczą różnicę fakt, iż skrajne krańce ekranu znajdują się w odległości 12,35m a nie 15 m od krawędzi jezdni ul. A oraz w odległości 8,15 m, a nie 10 m od krawędzi jezdni ul. B. Niewielkie bowiem przemieszczenie w stosunku do pozycji zakładanej w projekcie nie zmienia przeznaczenia obiektu, jego właściwości czy sposobu użytkowania. Nie stwarza też żadnych ograniczeń ani uciążliwości dla terenów sąsiednich. W związku z tym zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane w przypadku takich nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego są one dopuszczalne i nie wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ponadto podniesiono, że nawet jeśliby uznać, że niewielkie przesunięcie tablicy reklamowej stanowi znaczne odstępstwo od projektu budowlanego to niewłaściwym jest stosowanie procedury legalizacyjnej przewidzianej dla samowoli budowlanej. Właściwe byłoby natomiast zastosowanie procedury przewidzianej w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Podniesiono przy tym, że przepisy tego artykułu znajdują zastosowanie również do robót budowlanych zakończonych. W odwołaniu skonkludowano, że w niniejszej sprawie doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego ze zgłoszeniem jest niezwykle proste, gdyż wystarczy przestawić urządzenie reklamowe. Mimo tej możliwości organ nie podjął stosownego działania w tym zakresie, traktując drobne przesunięcie instalacji dokonanej na podstawie zgłoszenia budowlanego, jako samowolę budowlaną, co jest niedopuszczalne. Dodatkowo podniesiono, że Starosta, do którego skierowane było zgłoszenie budowlane stwierdził, że nie będzie co do niego wnosił sprzeciwu, przez co w ocenie odwołującego jednoznacznie przyznał, że instalacja, której projekt znajdował się w treści zgłoszenia, nie wymaga pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że analizując kroki prawne podjęte przez organ I instancji nie dostrzegł naruszeń przepisów prawa budowlanego. Podniósł przy tym, że niespełnienie obowiązków nałożonych postanowieniem pociąga za sobą wydanie nakazu przymusowej rozbiórki określonego w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Biorąc zatem pod uwagę, że inwestor nie wykonał procedury przewidzianej w przywołanym przepisie, należało nakazać rozbiórkę przedmiotowego obiektu reklamowego. Ponadto organ podkreślił, że w przypadku realizacji obiektów w sposób sprzeczny ze zgłoszeniem, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, organy nadzoru budowlanego obowiązane są traktować je jak samowolę budowlaną. Organ odwoławczy podniósł, że jeżeli roboty budowlane prowadzone są zgodnie z dokonanym zgłoszeniem lecz samo zgłoszenie nie było prawidłowe, np. organ przyjął na zgłoszenie budowę obiektu, który w istocie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, należy przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Wobec nieprawidłowego działania organu inwestorowi nie można wówczas stawiać zarzutu, że dopuścił się samowoli budowlanej i prowadzić postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast, tak jak w niniejszej sprawie, gdy roboty budowlane nie są prowadzone zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, a ponadto inwestor realizuje obiekt wymagający pozwolenia na budowę, należy w takiej sytuacji przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 48 ustawy prawo budowlane. Organ dokonał również w swoim rozstrzygnięciu rozróżnienia dwóch rodzajów urządzeń reklamowych: wolnostojący i trwale związany z gruntem obiekt reklamowy, na który niezbędne jest pozwolenie na budowę – czego przykładem jest sporna konstrukcja oraz urządzenie reklamowe na obiektach budowlanych, co do którego wystarczające jest zgłoszenie. Skargę na ww. decyzję wywiódł A. W. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A, wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący dokładnie opisał jakie działania w sprawie podjął organ nadzoru budowlanego, stwierdzając, że już na początkowym etapie badania sprawy spornego urządzenia reklamowego sprzyjał on uczestnikowi postępowania i wręcz podejmował czynności pod jego dyktando. Tymczasem strona skarżąca podkreśliła, że postępowała w sprawie, konsultując czynności w zakresie posadowienia spornego obiektu reklamowego z właściwymi organami i stosując się do ich zaleceń. W skardze zarzucono, że organy nie wyjaśniły jednoznacznie czy w sprawie niezbędne było pozwolenie na budowę czy tylko zgłoszenie. Zakwestionowano również sposób dokonania odpowiednich pomiarów i odległości w zakresie urządzenia reklamowego. Skarżący podniósł, że nie został zapoznany ze stosownymi wyliczeniami i w żaden sposób nie mógł się do nich odnieść ani ich zweryfikować. Wskazał także, że nawet jeśli podane w zaskarżonej decyzji odległości nie są właściwe, to do ich skorygowania wystarczające jest odkręcenie i przesunięcie tablicy. Skarżący podniósł, że decyzje zapadłe w obu instancjach zawierają znaczne sprzeczności w swojej treści. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest nakaz rozbiórki urządzenia reklamowego posadowionego na działce nr "[...]" na rogu ulic A i B w "[...]", przez inwestora A. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. W ocenie Sądu sporny obiekt reklamowy składający się z żelbetowej stopy prefabrykowanej o wymiarze podstawy 2,00/2,95 m oraz ekranu o szerokości 5 m przymocowanego do umieszczonej w stopie stalowej konstrukcji, spełnia przesłanki budowli z art. 3 pkt 3 tej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, dalej zwanej ustawą (Dz. U. 2006r., Nr 156, poz. 1118), przez co dla jego posadowienia wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Analiza przepisów Prawa budowlanego pozwala na stwierdzenie, że w aktualnych warunkach prawnych można wyróżnić urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem (art. 3 pkt 3 ustawy) i urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, wśród których można wyróżnić także wolnostojące, ale nie związane trwale z gruntem. Jednakże są to zazwyczaj urządzenia o mały gabarytach, stosunkowo lekkie i często przenośne. W ocenie Sądu, sporne urządzenie reklamowe o opisanych parametrach i konstrukcji nie może korzystać ze zwolnienia, o którym mowa w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, odnoszącego się niewątpliwie do urządzeń reklamowych o innych cechach niż urządzenia reklamowe wymienione w art. 3 pkt 3 tej ustawy, a jako takie podlega reżimowi art. 28 ust. 1 powoływanego aktu, a więc dla jego posadowienia wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Należy przy tym pamiętać, że dla określenia, czy wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, wymienione w art. 3 pkt 3, wymaga pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia to, czy urządzenie to ma fundamenty bądź, jak jest zagłębione w gruncie, istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom zewnętrznym, mogącym zniszczyć tak zamocowaną na nim konstrukcję. (vide wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1999 r., Lex nr 46756). Analiza parametrów spornego urządzenia oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy (np. zdjęcia) przemawiają za kwalifikacją tego obiektu jako budowli z art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane. W sprawie bezspornym jest, że inwestor nie uzyskał wymaganego dla inwestycji pozwolenia na budowę. Uznając, że dla planowanego obiektu reklamowego nie jest ono konieczne dokonał w Starostwie Powiatowym jedynie zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego. W odpowiedzi Starosta pismem z dnia 22 marca 2010r. (akta adm., k. – 10) poinformował inwestora, że nie wnosi sprzeciwu do zamiaru montażu przedmiotowego urządzenia reklamowego. Jednakże w dniu 25 czerwca 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego urządzenia reklamowego, stwierdzając, że jego usytuowanie zasadniczo różni się od lokalizacji podanej przez inwestora. W rezultacie działając w trybie procedury przewidzianej w art. 48 ustawy Prawo budowlane, po nieudanej próbie legalizacji obiektu, wobec inwestora wydano nakaz rozbiórki spornego urządzenia reklamowego. W niniejszej sprawie jak już wspomniano poza sporem jest, że inwestor dokonał zgłoszenia wykonanych robót budowlanych i że od zgłoszenia tego nie został złożony sprzeciw. W związku z tym, że organ, do którego wpłynęło zgłoszenie w terminie 30 dni nie zareagował, inwestor działając w zaufaniu do organu administracji państwowej miał prawo przystąpić do realizacji projektowanej inwestycji. W tej sytuacji w ocenie Sądu niezasadne było zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 48 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2002r., II SA/Łd 401/00). Wykonanie robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę, w oparciu o skutecznie przyjęte zgłoszenie, winno być oceniane w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, chyba, że zostanie jednoznacznie wykazane, że inwestor wykonując roboty w zasadniczy sposób odbiegające od objętych zgłoszeniem, zmierzał do obejścia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tak więc roboty budowlane wymagające z mocy ustawy pozwolenia na budowę, a wykonane na podstawie przyjętego wadliwie przez właściwy organ zgłoszenia, stanowią przypadek z art. 50 ust. 1 pkt 1, co z kolei obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1-3. Takie stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004r., sygn. OSK 108/04, wyrok NSA z 22 października 2004r., OSK 704/04, wyrok NSA z 23 listopada 2001r., II SA/Ka 320/00). Odstępstwo zaś od warunków pozwolenia na budowę w postaci odmiennego od określonego w dokumentacji projektowej usytuowania obiektu odpowiada pojęciu istotnych odstępstw (wyrok NSA z 9 października 2001r., II SA/Po 1341). Trzeba jednak przy tym mieć na uwadze, że nakaz wykonania czynności, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wchodzi w rachubę jedynie wówczas, gdy możliwe jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W razie zaś ustalenia wykonania robót budowlanych niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem istnieje podstawa do wydania decyzji o nakazie rozbiórki w świetle art. 51 ust. 1 pkt 1 (por. wyrok NSA z 2 października 2000r., II SA/Ka 2223/98, wyrok NSA z 7 maja 2001r., IV SA 1310/99). Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że organy zastosowały w sprawie niewłaściwy tryb postępowania wynikający z art. 48. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji zobowiązany jest do działania na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Stosując procedury tzw. trybu naprawczego zawarte w przywołanych regulacjach prawnych organ zobowiązany jest do wnikliwego rozpatrzenia kwestii ewentualnych odstępstw spornej inwestycji w stosunku do jej projektu przedłożonego w zgłoszeniu. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej kwestii niezbędne będzie wyjaśnienie sposobu dokonania stosownych pomiarów przez organ oraz wyjaśnienie czy podane w zaskarżonych decyzjach odległości były mierzone pod takim samym kątem jak uczynił i przedstawił to w zgłoszeniu inwestor. Organ przedstawiając swój szkic sytuacyjny i dokonane pomiary zupełnie nie odniósł ich do pomiarów naniesionych na mapę przedłożoną przez skarżącego przy zgłoszeniu inwestycji. Tymczasem jego obowiązkiem było wykazanie wykrytych nieprawidłowości (nieprawidłowego usytuowania) w zestawieniu z przedstawionym przez inwestora projektem. Organ powinien dokonać powtórnych pomiarów stosownych odległości, z udziałem inwestora, zaś w protokole odzwierciedlić sposób w jaki dokonano pomiarów. Ponadto niedopuszczalne jest postępowanie organów obu instancji, które nie zapoznały skarżącego z dokonanymi pomiarami, które przecież są kluczowe w sprawie. Ponadto organ zobligowany jest precyzyjnie ustalić wszystkie strony przedmiotowego postępowania. Rozważenia wymaga czy właściciel kwiaciarni, w pobliżu której posadowiony jest sporny obiekt jest stroną niniejszego postępowania. Zbadanie tej kwestii jest tym bardziej zasadne, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (zdjęcia) wskazuje na bardzo bliską odległość kwiaciarni od spornej inwestycji. Ponadto organy muszą mieć na uwadze, że tryb postępowania, wskazany w art. 51 ustawy Prawo budowlane ma na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, co oznacza również wyeliminowanie naruszenia interesów osób trzecich (por. wyrok WSA w Szczecinie z 25 stycznia 2006r., II SA/Sz 615/05). Należy mieć również na uwadze, że postanowienie wydane w trybie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w żadnym przypadku nie może być utożsamiane z postanowieniem wydawanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3. Tym samym należy uznać, że postanowienie organu I instancji z dnia "[...]" wydane na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane o nałożeniu na firmę A obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, było niezaskarżalne. Dlatego też w ocenie Sądu zasadnym jest jego uchylenie jako właśnie postanowienia niezaskarżalnego i wydanego w zastosowanym niewłaściwie dla przedmiotowej sprawie trybie legalizacyjnym z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Reasumując, przy ponownym rozpoznaniu sprawy w I instancji organ zobowiązany jest zniwelować wszystkie wykazane uchybienia. Kluczowym jest jednak przede wszystkim dokładne zbadanie kwestii ewentualnego odstępstwa przedmiotowej inwestycji w stosunku do przedłożonego jej planu w zgłoszeniu. Jeszcze raz trzeba zatem powtórzyć, że organ musi wyjaśnić wszystkim prawidłowo ustalonym stronom sposób dokonania pomiarów spornego urządzenia reklamowego, a następnie w przypadku wykrycia ewentualnych odstępstw niezbędne będzie przeprowadzenie szczegółowej analizy tych odstępstw. Niedopuszczalne jest arbitralnie określenie takich ewentualnych odstępstw jako istotnych, bez szczegółowego uzasadnienia takiego stanowiska. Organ zobligowany jest przy tym ustosunkować się do twierdzeń strony skarżącej, która podniosła, że ewentualne odstępstwa nie mają charakteru znaczących i mogą być zniwelowane poprzez proste przesunięcie ekranu urządzenia reklamowego. Organ rozpatrując sprawę ponownie zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku. Mając powyższe na względzie, należało w pkt I uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także mając na uwadze art. 135 ppsa postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" (znak "[...]"). O kosztach rozstrzygnięto w pkt II na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt III, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.