II SA/Gd 158/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. K. – F., B. F., K. F. i M. F. na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: skargę odrzucić. W dniu 27 stycznia 2010 roku Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek o oznaczonych w niej numerach, położonych przy ul. [...] w P. (gmina K.). Jak wynika z akt sprawy o sygnaturze II SA/Gd 441/10 tutejszego Sądu, skarżący E. K. – F., B. F., K. F. i M. F. - pismem z dnia 2 lutego 2010 roku, które wpłynęło do organu 3 lutego 2010 roku, wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższą uchwałą. Uchwałą z dnia 31 marca 2010 roku, nr [...] - Rada Gminy nie uwzględniła tego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotowa uchwała została doręczona skarżącym w dniu 7 kwietnia 2010 roku. Prawomocnym postanowieniem z dnia 6 lipca 2010 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 441/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę E. K. – F., B. F., K. F. i M. F. na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 stycznia 2010 r., nr [...], wydaną w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na wniesienie jej po przewidzianym przepisami terminie. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 roku (sygn. akt II OPS 2/07, publ. ONSAiwsa z 2007 r., nr 3, poz. 60), w której stwierdzono, że przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny, wyjaśniając relację między dwoma terminami, o których mowa w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, że "z analizy tego przepisu wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa." Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Gd 441/10 uznał, że jeżeli doręczenie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nastąpi po upływie terminu sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, nie rozpoczyna biegu termin trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu tej odpowiedzi, a termin do wniesienia skargi upływa z końcem terminu sześćdziesięciu dni, liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd stwierdził przy tym, iż skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu 3 lutego 2010 r., zaś Rada Gminy udzieliła odpowiedzi na wezwanie uchwałą z dnia 31 marca 2010 r., doręczoną zainteresowanym w dniu 7 kwietnia 2010 roku. Ponieważ termin sześćdziesięciu dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa upłynął w dniu 6 kwietnia 2010 r. (ze względu na to, że ostatni dzień terminu sześćdziesięciodniowego wypadał 4 kwietnia 2010 r. w Niedzielę Wielkanocną, kolejny w Poniedziałek Wielkanocny, termin ten upłynął we wtorek 6 kwietnia 2010 r.), Sąd uznał, że doręczenie przez organ odpowiedzi na wezwanie nie nastąpiło w okresie biegu terminu sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi lecz już po jego upływie 7 kwietnia 2010 roku. Z tego względu przyjął, że termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi nie został przerwany i nie rozpoczął biegu termin trzydziestu dni liczony od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi na wezwanie. Skoro zatem termin sześćdziesięciu dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa upłynął w dniu 6 kwietnia 2010 r., skarga z dnia 6 maja 2010 r., zarejestrowana w tutejszy Sądzie pod sygnaturą II SA/Gd 441/10, została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Powyższą ocenę faktyczną i prawną zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 28 września 2010 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1812/10, oddalił skargę kasacyjną skarżących na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2010 roku (II SA/Gd 441/10). Po uprawomocnieniu się wydanego w sprawie II SA/Gd 441/10 postanowienia o odrzuceniu skargi, skarżący ponowili swoje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem skierowanym do Rady Gminy w dniu 29 października 2010 roku, zaś w dniu 28 grudnia 2010 roku, za pośrednictwem organu, kolejny raz wnieśli do tutejszego Sądu skargę na przedmiotową uchwałę. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 158/11. Rozpoznając ją Sąd uznał, iż jest ona niedopuszczalna i podlega odrzuceniu z następujących względów: Zagadnieniem prawnym dotyczącym problematyki ponownego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w odniesieniu do tej samej uchwały zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 24 czerwca 2002 r., wydanym w składzie siedmiu sędziów w sprawie o sygnaturze OSA 2/02 (ONSA z 2003 roku, nr 1, poz. 2) stwierdził, iż wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 w/w ustawy, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie; następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. W uzasadnieniu powyższej tezy Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił szczegółowo, iż instytucja wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest surogatem środka odwoławczego i nie można jej traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Takie rozumienie wezwania, że może ono być składane ponownie, a nawet wielokrotnie, dodatkowo stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w pozycji uprzywilejowanej niż inne podmioty, wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w powyższym przepisie, jest surogatem środka odwoławczego, to nie ma podstaw, by je traktować inaczej, niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczące tej samej uchwały, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze ( odwołania, zażalenia ), nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej niż podmioty, którym z powodu specyfiki postępowania, przysługuje środek prawny określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odwołując się do uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 1995 r. sygn. akt III AZP 9/95 (OSNAPiUS z 1995 roku, nr 20, poz. 243) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż art. 101 ust. 1 wskazanej ustawy określa szczególnego rodzaju "postępowanie samorządowe", w którym skarga jest tą samą jurydycznie instytucją skargi co w innych rodzajach postępowań. Z tego punktu widzenia różnice przedmiotowe nie mają istotnego znaczenia dla terminu podejmowania tej czynności procesowej oraz zasad postępowania i orzekania sądu administracyjnego. Można przyjąć, że wezwanie, o którym mowa, wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli więc strona uruchomi takie postępowanie i na skutek wniesienia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia doprowadzi do odrzucenia skargi, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. W uzasadnieniu wskazanego postanowienia zaakcentowano, iż bezskuteczność wezwania stwarza u wnoszącego wezwanie możliwość indywidualizacji prawa do wniesienia we właściwym terminie skargi do sądu administracyjnego, co jest realizacją konstytucyjnej zasady prawa każdego do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Prawo do sądu jest prawem każdego; może jednak być obwarowane pewnymi warunkami formalnymi, równymi dla wszystkich, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Do podstawowych warunków formalnych, od których spełnienia zależy otwarcie drogi do sądu, zalicza się: wniesienie skargi do sądu w przewidzianym terminie, wyczerpanie środków odwoławczych lub innych podobnych przewidzianych przez prawo, uiszczenie wpisu sądowego w określonej wysokości w oznaczonym terminie. Spełnienie warunków ustalonych w ustawie otwiera stronie prawo do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd. Z kolei ich niespełnienie przez podmiot wnoszący skargę powoduje utratę możliwości skorzystania z tego prawa. Podzielając w całości przedstawiony powyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należało przyjąć, iż skarżący w stosunku do zaskarżonej uchwały wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego w dniu 3 lutego 2010 roku. Skierowane do Rady w dniu 29 października 2010 roku kolejne pismo skarżących nie stanowiło już wezwania w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie mogło ono zatem być podstawą niejako "otwarcia na nowo" skarżącym biegu terminu do wniesienia kolejnej skargi, nie mogło także konwalidować wcześniejszego uchybienia temu terminowi. W związku z powyższym Sąd uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją odrzucił.