II SA/Wa 2023/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2011 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym - oddala skargę - Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej Prezes WAM) decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego [...] WAM w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] odmawiającą przyznania E. C. prawa zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy [...] w [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes WAM podniósł, iż lokal mieszkalny nr [...] przy [...] (wcześniej [...]) w [...], został przydzielony ppłk W. K. na podstawie imiennego nakazu z dnia [...] grudnia 1973 r. nr [...]. Przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej lokalu uwzględniono żonę M. K., syna W. K. i córkę E. K. W. K. zmarł w dniu [...] września 2009 r. W przedmiotowym lokalu pozostała córka E. C., która pismem z 10 września 2009 r. zwróciła się do Ministra Obrony Narodowej o wyrażenie zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Wniosek ten został przekazany zgodnie z właściwością do rozpatrzenia Dyrektorowi Oddziału Regionalnego [...] WAM w [...]. Ww. organ WAM powiadomił zainteresowaną o wszczęciu postępowania z jej wniosku i pismem z dnia 6 października 2009 r. wezwał do dostarczenia zaświadczenia o osobach zameldowanych w lokalu, zaświadczenia o dochodach, oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego a także innych dokumentów świadczących o wyjątkowości sytuacji, w jakiej znajduje się strona. Po dokonaniu postępowania wyjaśniającego, Dyrektor Oddziału Regionalnego [...] WAM w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. odmówił przyznania E. C. prawa zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy [...]w [...]. E. C., działając przez pełnomocnika, złożyła do Prezesa WAM odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu strona zarzuca naruszenie norm prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w związku z art. 106 k.p.a. i zaniechaniem uzyskania stanowiska Ministra Obrony Narodowej, wyrażonego w formie zaskarżalnego postanowienia. Prezes WAM nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ odwoławczy wskazał, iż warunkiem prawnej dopuszczalności przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 29 ww. ustawy jest spełnienie dwóch akcentowanych przez ustawodawcę przesłanek: wyjątkowości sytuacji oraz zgody Ministra Obrony Narodowej. W świetle powyższego przepisu organ administracji rozstrzyga sprawę w ramach uznania administracyjnego, mając na uwadze, iż istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy ma "sytuacja wyjątkowa" osoby wnioskującej. Interpretując znaczenie tego pojęcia sięgnąć należy do definicji zawartej w "Słowniku Języka Polskiego". Zgodnie ze słownikiem, na wyjątkowość sytuacji składa się - bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe - położenie w jakim się ktoś znajduje. Sytuacji wyjątkowej należy upatrywać w takich stanach i zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Chodzi tu o takie okoliczności jak ciężka choroba, kalectwo, szczególnie trudna sytuacja życiowa, brak jakichkolwiek środków finansowych na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W ocenie organu, ww. okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie występowały. O wyjątkowości sytuacji nie może bowiem przesądzać wskazana przez stronę okoliczność niedysponowania własnym lokalem mieszkalnym, czy też domem jednorodzinnym. Sytuacja taka nie należy do wyjątków, a ponadto gdyby intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 29 miało być przyznanie prawa do lokalu w razie braku uprawnienia do innego lokalu, to byłoby to wyrażone expressis verbis w treści ustawy. Również podnoszony przez stronę, fakt długoletniego zamieszkiwania w lokalu, nie zobowiązuje organów Agencji do przyznania prawa zamieszkiwania w tym lokalu. O wyjątkowości sytuacji strony nie świadczy też brak środków na zakup mieszkania we własnym zakresie. W takiej sytuacji znajduje się wiele osób. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, E. C. pracuje i z tego tytułu osiąga średni dochód w wysokości 3.791 zł (netto) miesięcznie, jej mąż J. O. uzyskuje z tytułu wykonywanej pracy średnio 2.434,13 zł (netto) miesięcznie, a syn J. C. posiada dochód w wysokości średnio 2.127,31 zł (netto) miesięcznie. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych nie jest jednoznaczne z koniecznością zakupu własnego mieszkania. Stworzenie odpowiednich warunków mieszkaniowych możliwe jest również w oparciu o powszechnie praktykowany wynajem lokali mieszkalnych. Pogląd ten odnosi się właśnie do sytuacji zainteresowanych, którzy z powodu braku mieszkania oraz środków finansowych na jego zakup mogą we własnym zakresie starać się wynająć mieszkanie, biorąc pod uwagę udokumentowane dochody z tytułu wykonywania pracy. Prezes WAM za nietrafiony dowód na istnienie wyjątkowości sytuacji uznał także podnoszony przez stronę fakt, iż w zajmowanym lokalu rodzina odwołującej się dokonała ulepszeń wymieniając okna, drzwi itp., bowiem osoby zajmujące lokal są obowiązane do ponoszenia kosztów napraw tego lokalu związanych z jego eksploatacją, a podwyższenie standardu lokalu jest ich indywidualną decyzją. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że decyzja organu I instancji została wydana bez wymaganego stanowiska Ministra Obrony Narodowej, organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych (przykładowo wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1519/07) i wskazał, iż wystąpienie do Ministra Obrony Narodowej o zgodę na wydanie decyzji w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...) jest zasadne dopiero w przypadku zaistnienia sytuacji wyjątkowej (wyjątkowego charakteru sprawy). A zatem skoro z treści wniosku strony i dokumentów przedłożonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego wynikało, że nie została spełniona obligatoryjna przesłanka sytuacji wyjątkowej, o której mowa w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, to nie można czynić dyrektorowi oddziału regionalnego WAM zarzutu, iż nie wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o wydanie stosownej zgody, w celu realizacji drugiej przesłanki ustawowej. Wniosek strony podlega zatem ocenie przez ten organ i w przypadku stwierdzenia braku jego zasadności, nie ma podstaw do kierowania wniosku do Ministra Obrony Narodowej o wyrażenie zgody w sprawie, skoro z już poczynionych ustaleń organu Agencji wynika, iż może być wydane tylko rozstrzygnięcie negatywne dla strony. Prezes WAM podkreślił, iż obok szczegółowej analizy sytuacji strony, organ I instancji zobowiązany był zbadać także własne możliwości załatwienia jej wniosku - w kontekście liczby żołnierzy zawodowych oczekujących na zrealizowanie ich potrzeb mieszkaniowych. Statutowym obowiązkiem WAM, wynikającym z przepisów ustawy o zakwaterowaniu (...) jest bowiem zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Obowiązek ten jest więc uprzywilejowany i podlega - co do zasady - zaspokojeniu przed interesem innych osób. W uzasadnieniu zaś zaskarżonej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego [...] WAM w [...] słusznie podniósł, że w garnizonie [...] ([...] jest miejscowością pobliską) istnieją niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Organ II instancji ustalił, że wg. stanu na dzień 31 marca 2010 r. na realizację prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oczekiwało w garnizonie [...] 14 żołnierzy zawodowych posiadających członków rodziny i 11 żołnierzy zawodowych nieposiadających członków rodziny. W tej sytuacji rozporządzanie przedmiotowym lokalem w inny sposób, niż określony powyżej nastąpiłoby z naruszeniem interesów żołnierzy zawodowych, którzy aktualnie oczekują na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na terenie garnizonu [...]. Decyzja Prezesa WAM z dnia [...] kwietnia 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika E. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w zw. z art.106 k.p.a. i zaniechanie uzyskania wyrażonego w formie zaskarżalnego postanowienia stanowiska Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie wyjątkowości sytuacji odwołującej się i ewentualnego wyrażenia zgody na przyznanie prawa do lokalu mieszkalnego; 2) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 29 ww. ustawy, polegające na zaniechaniu zbadania, czy po stronie skarżącej występują okoliczności mogące być uznane za wyjątkowe oraz brak odniesienia się do dokumentów złożonych osobiście przez skarżącą, które winny zostać uznane za uzupełnienie odwołania złożonego przez pełnomocnika skarżącej; 3) naruszenie norm prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 32 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a., polegające na zaniechaniu doręczenia decyzji odwoławczej pełnomocnikowi skarżącej i doręczenie samej skarżącej osobiście, co mogło mieć wpływ na zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z podanych powodów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organu I instancji, ewentualnie ich uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podniósł m.in., iż postępowanie w trybie art. 29 ustawy, jest postępowaniem dwuetapowym, gdzie każdy z etapów kończy się wydaniem aktu administracyjnego (postanowienia MON i decyzji właściwej Dyrektora Oddziału Regionalnego), zaś Minister Obrony Narodowej powinien kierować się przede wszystkim sytuacją i wyjaśnieniami samej zainteresowanej przydziałem lokalu zawartymi w złożonym do niego bezpośrednio wniosku lub w odrębnym piśmie. Dopiero postanowienie MON o tym, iż ogólnie dana osoba ma prawo ubiegać się o przydział konkretnego lokalu znajdującego się w zasobach WAM od Dyrektora WAM, czyli wyrażającego ogólną zgodę na taki przydział, otwiera możliwość do tego aby ubiegać się o prawo zamieszkiwania w konkretnym lokalu mieszkalnym, o czym w formie decyzji orzeka Dyrektor WAM i przydziela konkretny lokal, który sam wskazuje w decyzji. Ponadto instytucja współdziałania uregulowana w k.p.a. wymaga wystąpienia z urzędu przez organ rozstrzygający sprawę do innego organu. Postępowanie z art. 29 k.p.a. polega na niezależnym działaniu dwóch organów, gdzie decyzja jednego wywiera wpływ na decyzję drugiego organu. W ocenie strony taka była intencja ustawodawcy i tym samym organ I instancji naruszył art. 106 k.p.a. Ponadto, po tym jak pełnomocnik w imieniu strony złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, skarżąca uczyniła to samodzielnie podnosząc okoliczności, które w orzecznictwie zostały uznane za mogące przemawiać za wyjątkowość sytuacji skarżącej. Skarżąca bowiem powołała się na wyjątkowe zasługi dla obronności kraju - jej ojca - zmarłego żołnierza zawodowego, któremu służyło prawo do lokalu przed śmiercią. Organ I instancji powinien był pozostawić odwołanie osobiste skarżącej bez rozpoznania, co nawet zaproponował mu telefonicznie pełnomocnik skarżącej, lecz formalnie, nie zaś faktycznie odkładając je ad akta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 842/10 odrzucił skargę E. C. z powodu jej przedwczesnego wniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1940/10 uznał zasadność skargi kasacyjnej E. C. i stwierdzając dopuszczalność skargi wymienionej, uchylił ww. postanowienie Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) stanowiący, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony innej osobie niż żołnierz służby stałej. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem jedynie badać, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że wydanie takiej decyzji na korzyść strony nie jest obligatoryjne - a zatem pozostawione jest uznaniu administracyjnemu. Ponieważ ustawa nie zawiera definicji pojęcia "sytuacji wyjątkowej", organ zasadnie odniósł się do literalnego brzemienia tego pojęcia powołując się na "Słownik Języka Polskiego PWN". Na wyjątkowość sytuacji składa się - bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe - położenie w jakim się ktoś znajduje. "Wyjątkowo" oznacza w sposób niezwykły, szczególny, bardzo rzadko, w szczególnych przypadkach – "Nowy Słownik Języka Polskiego" Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003 r. Do oceny organu należało zatem podjęcie decyzji o odmowie bądź przyznanie skarżącej prawa do zamieszkania w tym lokalu. Zdaniem Sądu, podjęte w sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane w ramach dopuszczalnych granic uznania administracyjnego. Prezes WAM ustalił w toku prowadzonego podstępowania, że na terenie działania WAM w Warszawie występują niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy uprawnionych do otrzymania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalach z zasobu WAM. Według bowiem stanu na dzień orzekania na przydział lokalu mieszkalnego w [...] garnizonie (miejscowości pobliskiej w stosunku do [...]) oczekuje 14 żołnierzy zawodowych z rodzinami oraz 11 nieposiadających rodzin. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż ustawowym obowiązkiem WAM jest realizacja uprawnień żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową. Zatem w pierwszej kolejności, na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, uprawnieni są żołnierze zawodowi. Kiedy potrzeby mieszkaniowe osób uprawnionych na gruncie tej ustawy nie są zaspokojone, to interes żołnierzy zawodowych (utożsamiany z interesem publicznym) z pewnością góruje nad interesem jednostki, o ile ta nie znajduje się w sytuacji dla nie niej szczególnie trudnej, wyjątkowej na tle ogółu. W niniejszej sprawie organy WAM zasadnie stwierdziły, iż wnioskodawczyni wraz z rodziną nie znajduje się w sytuacji wyjątkowej w rozumieniu art. 29 powołanej ustawy. Zarówno E. C., jak i jej mąż J. O. oraz dorosły syn J. C. zdolni są do wykonywania pracy zarobkowej i z tytułu zatrudnienia otrzymują wynagrodzenie miesięczne odpowiednio w wysokości netto: 3.791 zł, 2.434,13 zł oraz 2.127,31 zł. Należy podkreślić, iż wymienieni nie są dotknięci niepełnosprawnością fizyczną czy intelektualną, co nie czyni ich osobami nieporadnymi, niezdolnymi do zaspokajania własnych potrzeb, w tym mieszkaniowych. Uzyskiwany przez rodzinę skarżącej dochód nie wskazuje, aby pozostawał on w dysproporcji w stosunku do dochodów wielu innych podobnych rodzin w kraju. Poczynione przez organ ustalenia, w tym brak po stronie skarżącej innego lokalu, w którym mogłaby ona zamieszkać wraz z rodziną, nie kwalifikuje jej sytuacji życiowej jako wyjątkowo trudnej. Utrata tytułu prawnego do zajmowanego lokalu i brak innego mieszkania powoduje znalezienie się w trudnej sytuacji życiowej, ale takie sytuacje występują dość często i same przez się nie należą do wyjątkowych. Nie można w niniejszej sprawie nie dostrzec, iż skarżąca w lokalu mieszkalnym nr [...] przy [...] w [...] zamieszkiwała przez znaczny okres swego życia i z powodu zmiany polityki lokalowej WAM po śmierci ojca nie uzyskała tytułu prawnego do tego lokalu (nie wykupiła mieszkania). Ponadto ociec skarżącej, któremu ww. lokal mieszkalny został przydzielony, był doceniany i nagradzany przez resort Obrony Narodowej i Ligę Obrony Kraju. Niemniej jednak wskazane okoliczności nie mogą stawiać skarżącej w sytuacji korzystniejszej od oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego żołnierzy zawodowych, tym bardziej, że obecnie skarżąca nie jest związana w jakikolwiek sposób z Siłami Zbrojnymi, a jej sytuacja materialna i rodzinna nie jest szczególna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1519/07 (publik. LEX nr 512273) stwierdził, iż adresatem decyzji o prawie do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych są osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu WAM w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Spełnienia wymienionych przesłanek w sprawie skarżącej trudno się doszukać. Wprawdzie ojciec skarżącej działał na niwie krzewienia kultury fizycznej w obszarze obronności, za którą był doceniany i nagradzany, to jednak nie są to na tyle znaczne zasługi, aby interes skarżącej, która posiada ustabilizowaną sytuację rodzinną i finansową, przedkładać nad dobro żołnierzy zawodowych, pozostających bez przydziału służbowego lokalu mieszkalnego. Nie ma racji strona skarżąca twierdząc, iż przed wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, organ WAM ma obowiązek uzyskać stanowisko w sprawie (postanowienie) Ministra Obrony Narodowej. Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, na które zasadnie powołuje się Prezes WAM, wskazuje, iż pozytywna opinia (zgoda) Ministra Obrony Narodowej jest wymagana dopiero po wstępnej analizie właściwego organu WAM kwalifikującej sytuację życiową wnioskodawcy jako wyjątkową. Jeżeli owa wyjątkowość w sprawie nie występuje, organ WAM jest władny wydać decyzję bez zajęcia stanowiska przez Ministra. Reasumując, nie można podzielić zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przez Prezesa WAM przepisów prawa materialnego. Sąd także nie dostrzegł istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a tylko takie naruszenie mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 w zw. art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku.