II SA/Wr 761/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi K. Cz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz J. – L. odmówił K.Cz. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego, wolnostojącego przewidzianego do realizacji w C., na terenie działki nr[...], obręb B., gmina J.-L. Jako przyczynę odmowy organ wskazał niespełnienie wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż proponowana lokalizacja zaburza ład przestrzenny w odniesieniu do linii zabudowy (brak możliwości ustalenia linii zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami) oraz jest niezgodna z przepisem szczególnym tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odwołaniu od powyższej decyzji K. Cz. zarzucił organowi dowolną interpretację przepisów prawa, w tym wadliwą interpretację przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie pojęcia "zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia" oraz wadliwie wyznaczenie obszaru analizowanego przez pominięcie terenów położonych po zachodnie stronie wsi, wskazywanych przez niego we wniosku, co umożliwiłby wyznaczenie linii zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło normatywne podstawy wydanej decyzji, w szczególności treść przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z wynikającą z pkt 1 zasadą dobrego sąsiedztwa, wskazano na konieczność wyznaczenia – zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego - obszaru analizowanego na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji wyznaczając teren poddany analizie urbanistycznej, zastosował zasady wynikające z przywołanego wyżej rozporządzenia. Front działki nr [...] wynosi około 76 m (trzykrotna szerokość frontu wynosi zatem 228 m), jednakże z uwagi na fakt, że na północ od działki nr [...] przylegającej do działki objętej planowanym zainwestowaniem, znajdują się tereny leśne, granice obszaru analizowanego - uwzględniając pełne obrysy działek - zostały przesunięte i rozszerzone w kierunku południowym, na obszar pozbawiony zalesienia. Sposób zagospodarowania terenu leśnego nie wpływał bowiem – w ocenie Kolegium - na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyznaczone granice obszaru analizowanego zamknęły się zatem od strony północnej – w odległości 140 m, od strony wschodniej i zachodniej - w odległości równej i większej od 260 m; od strony południowej – w odległości około 500 m. Zdaniem organu odwoławczego tak wyznaczony obszar analizowany mógł stanowić podstawę dla ustalenia istniejącego stanu zagospodarowania, a tym samym podstawę dla ustalenia zasad zagospodarowania działki nr [...]. Rozważając kwestię spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, organ podniósł, że w obszarze analizowanym dominuje funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowa zagrodowa. Parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym kształtują się następująco: średni wskaźnik zabudowy – 0,11; średnia szerokość elewacji frontowej – 11m; średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki – 6,2m; średnia wysokość głównej kalenicy - 6,9 m; zabudowa charakteryzuje się dachami dwuspadowymi i czterospadowymi. W kwestii ustalenia linii zabudowy, Kolegium przytaczając treść § 4 ww. rozporządzenia stwierdziło, że linię tę ustala się zasadniczo względem działki drogowej (ulicy). W niniejszej sprawie zdecydowana większość zabudowy miejscowości C. znajdująca się w granicach obszaru analizowanego, skupiona jest w zasadzie wzdłuż działki drogowej nr [...] (ul. B. Ch.). Natomiast do działki zainwestowania nie przylega żadna działka drogowa. Dlatego też ocenę możliwości ustalenia linii zabudowy organ przeprowadził względem pasa drogowego działki nr[...], uwzględniając, że inwestor zaplanował zabudowę w odległości 13 m od pasa drogowego. Kolegium stwierdziło, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, gdyż najbliższa zabudowa znajdująca się na działce sąsiedniej (działka nr [...]) usytuowana jest w odległości 10 m od pasa drogowego a teren działki objętej wnioskiem oddalony jest od pasa drogowego ponad 80 m. Ze względu na uwarunkowania lokalne polegające z jednej strony, na oddaleniu na odległość ponad 80 m działki nr [...] od pasa drogowego a drugiej strony, na usytuowaniu istniejącej zabudowy zasadniczo w pasie o szerokości 45 m wzdłuż tej ulicy, organ uznał, że nie można zastosować ust. 2 i ust. 3 ww. przepisu. Kolegium wykluczyło również możliwość wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust.4 przywołanego aktu – tj. w inny sposób niż wcześniej wynikający z ust. 1, ust.2 i ust. 3 jeżeli wynika to z analizy. Wyniki przeprowadzonej analizy wykazały bowiem, że zabudowa istniejąca w wyznaczonym obszarze analizowanym skupiona jest w zdecydowanie bliższej odległości od pasa drogowego (od około 3 m do około 10m) niż nawet usytuowanie przewidzianej do zainwestowania działki od drogi (około 80m). Organ odnotował jednak, że na działce nr [...] jeden z budynków znajduje się w odległości około 86 m od pasa drogowego ale jest to obiekt wielomieszkaniowy i częściowo niezamieszkały. Reasumując podkreślono, że wprowadzona w art. 61 zasada dobrego sąsiedztwa, znajdująca swój bardziej szczegółowy wyraz w przywołanym rozporządzeniu, ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, konkretyzującego się między innymi jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Wykazane w niniejszej sprawie uwarunkowania urbanistyczne, przesądzają o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowego przedsięwzięcia z uwagi na niezgodność analizy w zakresie ustalenia linii zabudowy. Z przedstawionych względów, nawet w przypadku spełniania pozostałych wymogów określonych w art. 61 ust. 1 – 5, nie jest możliwe uwzględnienie wniosku inwestora i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się do stanowiska organu pierwszej instancji dotyczącego konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ze względu na objęcie odrębnym wnioskiem lokalizacyjnym działki nr [...]co powoduje, że łączny obszar gruntów klasy R III (w działkach nr [...] i nr[...]) wynosi ponad 0,50 ha, organ odwoławczy wskazał na odrębność obu postępowań lokalizacyjnych. Dlatego też kwestie te badane są oddzielnie w każdym z postępowań. W rezultacie przy łącznej powierzchni obszaru podlegającego ochronie, gruntów klasy R III na działce nr [...], omawiana zgoda, w świetle art. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych nie jest wymagana (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06, LEX nr 466373). Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut nieuwzględnienia wniosku inwestora o rozszerzenie obszaru analizowanego w kierunku zachodnim. Motywując takie stanowisko organ wyjaśnił, że od strony zachodniej granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości większej niż minimalna (około 260 m i więcej niż 260 m). Podyktowane było to z jednej strony, potrzebą uwzględnienia całej istniejącej zabudowy w ramach obszaru poddanego analizie urbanistycznej, obejmującego pełne nie podzielone działki, z drugiej zaś strony "zachodnia" granica obszaru analizowanego zamknęła się w pewien naturalny sposób na działce drogowej nr [...] raz na działce nr [...] stanowiącą rów. Wnioskowany przez inwestora teren położony jest jeszcze bardziej na zachód w odległości 80 m od tak wyznaczonej granicy obszaru analizowanego. W takiej sytuacji ewentualny zasięg obszaru, wyznaczonego zgodnie z wnioskiem inwestora – musiałby objąć teren położony w znacznej odległości (ponad 340 m) o odmiennym układzie urbanistycznym, niż wnioskowana działka. Układ ten wynika z dokonanych podziałów geodezyjnych działek, które grupują się po obu stronach stanowiącego oś układu wydzielonego sięgacza dojazdowego odchodzącego od ulicy B. Ch. Wskazywane przez inwestora działki budowlane (nr [...]) komunikacyjnie będą obsługiwane przez sięgacz zakończony placem manewrowym. Natomiast działka nr [...]nie znajduje się w podobnym układzie urbanistycznym, bowiem jej obsługa komunikacyjna odbywać się będzie przez fragment działki nr [...] ukształtowany jako część dojazdowa komunikująca tę działkę z drogą publiczną. Rozszerzenie obszaru analizowanego zgodnie z wnioskiem inwestora nie znajdowało więc uzasadnienia w uwarunkowaniach urbanistycznych. Konkludując Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie mógł podjąć odmiennego rozstrzygnięcia, gdyż naruszałoby ono wskazane przepisy i prowadziło do zburzenia ładu przestrzennego którego ochrona jest podstawowym celem ustawy. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem K. Cz. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego zwłaszcza art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący nie zgodził się z argumentacją uzasadniającą przyczyny odmowy uwzględnienia jego wniosku o rozszerzenie obszaru analizowanego w kierunku zachodnim. Uważa, że różnica odległości pomiędzy granicą obszaru analizowanego wskazanego przez niego a granicą wyznaczoną przez organ to "zaledwie jej ułamek". Podkreśla, że gdyby ten "ułamek" został wzięty pod uwagę, mógłby doprowadzić do odmiennych wyników analizy urbanistycznej, która po uwzględnieniu zabudowy na działce nr [...] pozwoliłaby na wyznaczenie linii zabudowy. Organ nie uwzględnił jego wniosku, natomiast granicę południową wyznaczył w zdumiewająco dużej odległości od granic działki[...], pomimo, że południowa część praktycznie pozbawiona jest zabudowy mieszkaniowej. Takie działanie organu, pozostaje w ocenie skarżącego w sprzeczności z zasadą działania w zgodzie z interesem strony i zasadą pogłębiania zaufania do stron (art. 7, art. 8 k.p.a.). Autor skargi wyjaśnił, że obecnie większość zabudowy wsi C. usytuowana jest wzdłuż ulicy B. Ch., ale należy też uwzględnić, że od zachodniej strony jej zabudowania sięgają lasu (działki nr[...]). Na mapach zabudowania te nie zostały naniesione, co świadczy o ich nieaktualności. Organ gminy powinien jednak przyjąć do rozważań aktualne mapy, gdyż o istniejącej zabudowie ma przecież wiedzę. Zauważył nadto, że uwzględnienie jego wniosku nie zburzy ładu przestrzennego ale spowoduje, że układ zabudowy wsi stanie się symetryczny. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna podtrzymała w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Na rozprawie strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik organu przedłożył 3 egzemplarze mapy geodezyjnej podnosząc, że wyznaczenie obszaru analizowanego od strony północnej w mniejszej odległości nie miało wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwana dalej u.p.p.s.a.). Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą rozpoznawanej sprawy są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej u.p.z.p) oraz zastosowane przez organy przepisy rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie). Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, niemniej jednak nie podzieliło w pełni argumentacji organu pierwszej instancji. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem, że ze względu na objęcie odrębnym wnioskiem lokalizacyjnym również działki nr[...], konieczne jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (użytków rolnych klasy III), wskazując, że postępowania lokalizacyjne dotyczące każdej z działek (nr [...] i nr[...]) są odrębne, a zatem ocena w tym zakresie powinna być przeprowadzona odrębnie w każdym z postępowań. Dlatego przy łącznej powierzchni na działce nr [...] podlegającej ochronie gruntów rolnych stanowiących użytki klasy III, wynoszącej 0,3335 ha – zgoda taka nie jest wymagana. Przeszkody w ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji organ odwoławczy dopatrzył się natomiast w braku możliwości lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z uwagi na jego niezgodność z wynikami analizy w zakresie ustalania linii zabudowy. Spór jaki powstał w niniejszej sprawie wymagał zatem, przede wszystkim, dokonania kontroli stanowiska organu odwoławczego w kontekście wskazanych przez ten organ przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy. Oceniając argumentację Kolegium w świetle uregulowań zawartych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można pomijać, że wykładni przepisów tej ustawy należy dokonywać przez pryzmat regulacji konstytucyjnych chroniących prawo własności (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jako indywidualne akty prawne, stanowią bowiem element kształtujący uprawnienia właścicieli nieruchomości. Wynika to wprost z art. 6 ust.2 tej ustawy, gdzie wprowadzono zasadę, w myśl której, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku planu miejscowego) o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Prawo własności, w tym również wykonywanie uprawnień właścicielskich podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy do tej kategorii aktów które zawierają przepisy ograniczające kształtowania prawa własności. Przepisy te, obejmują niewątpliwie regulacje odnoszące się do decyzji lokalizacyjnych. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem, że decyzja o warunkach zabudowy przesądzając o dopuszczalnym sposobie wykonywania prawa własności w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, musi ściśle opierać się na przepisach ustawy stanowiących podstawę jej wydania (art. 59, art. 61 i następne) których nie można interpretować rozszerzająco. W szczególności nie można rozszerzać ograniczeń ustawowych dokonywanych w oparciu o przepisy niższej rangi, takie jak przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzanych. W przeciwnym wypadku wynikająca z art. 64 ust. 3 Konstytucji zasada, w myśl której ograniczenie prawa własności musi posiadać formę ustawy, zostałaby naruszona (przedstawione stanowisko wyrażone zostało przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 października 2010 r. II SA/Kr 1207/10 nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Z kolei przepis art. 61 ust. 1 ustawy, uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienione w punktach od 1 – 5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne albo objęcie terenu uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych (pkt 4); oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji zobowiązany jest do ustalenia warunków zabudowy. W tym względzie nie pozostawiono organowi administracji żadnej możliwości rozstrzygania w sposób uznaniowy. Z przywołanej regulacji wynika, że celem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy w świetle obowiązujących przepisów zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowana terenu dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzić postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie Kolegium uznało, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ze względu na brak działki sąsiedniej umożliwiającej ustalenie linii zabudowy. Przypomnieć trzeba, że wskazany przepis wymaga aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że wprowadzona powyższą normą na grunt polskiego prawa tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne i powstrzymanie zabudowy nie dającej pogodzić się zabudową już istniejącą. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy a także jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, CH.Beck Warszawa 2004, s. 493-503). Stanowisko to zaakceptowane zostało w orzecznictwie (np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06 LEX nr 322329; z dnia 6 sierpnia 2009 r. II OSK 1250/08 ), które jednak postrzegając przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p jako instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy przestrzega, przed stosowaniem omawianego przepisu w sposób prowadzący do nadmiernego ograniczenia prawa własności. Właściciel, ma bowiem prawo nieruchomość zagospodarować dowolnie w zakresie obowiązującego prawa. Z tych względów w doktrynie i orzecznictwie sformułowano i zaakceptowano pogląd, wskazujący na konieczność stosowania przy interpretowaniu ustawowych pojęć, takich jak: "działka sąsiednia", "dostęp do drogi publicznej", "kontynuacja funkcji" (jako pojęć niejasnych), wykładni systemowej i opowiedziano się za ich szerokim rozumieniem, interpretując te pojęcia na korzyść uprawnień właścicielskich. W tym miejscu wypada też zwrócić uwagę, na pogląd wypowiedziany w wyroku NSA z dnia 31 maja 2010 r. (sygn.akt II OSK 575/10), wskazujący, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza rozwiązania prawne oparte na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Pomimo bowiem, że przepis art. 1 ust.2 pkt 1 i pkt 9 tej ustawy przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, nakazuje jednak również uwzględniać prawo własności (art. 1 ust.2 pkt 7). Brzmienie przepisów ustawy jednoznacznie wskazuje, że interes publiczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. W takiej sytuacji ochrona ładu przestrzennego wskazana przez Kolegium jako podstawowy cel ustawy, nie może być pojmowana jako cel nadrzędny lecz jako cel stawiany na zasadzie równorzędności z innymi elementami. Realizacja przez organy administracji publicznej uchwalonych przez ustawodawcę przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zwalnia ich na żadnym etapie postępowania, od nakazu respektowania konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela oraz zakresu ochrony, jaki przyznał tym prawom ustrojodawca w Konstytucji (patrz uzasadnienie wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06 LEX nr 322329). Przyjęcie szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej oraz dostępu z tej samej drogi publicznej oznacza, że spełnienie warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, musi poprzedzić analiza zabudowy na większym obszarze. Celowi temu służy wyznaczenie obszaru analizowanego obejmującego teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się dla ustalenia wymagań nowej zabudowy. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - zwanym dalej rozporządzeniem - wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy. Zgodnie z § 3 ust. 1 wskazanego aktu, organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Front działki w rozumieniu przywołanego przepisu to część działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). Wyznaczenie obszaru analizowanego należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia wymagań nowej zabudowy o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kierując się szerokim rozumieniem pojęcia działka sąsiednia, w orzecznictwie przyjęto, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 II OSK 657/06; z dnia 17 września 2009 II OSK 1186/08; z dnia 9 października 2008r., II OSK 1158/07). Wystarcza zatem istnienie tylko jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która pozwala na zastosowanie kontynuacji funkcji (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1153). Przedstawione uwagi skłaniają do wniosku, że kwestia prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego w istotny sposób rzutuje na wynik analizy a w konsekwencji na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Niewątpliwie wyznaczając obszar analizowany organ obowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru, podpierając się przekonującą i rozważną argumentacją, uwzględniającą wymogi dobrego sąsiedztwa. Argumentacja ta podlega ocenie instancyjnej i sądowej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że przeprowadzana przez organy analiza nie odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa. Zastrzeżenia te w pierwszym rzędzie odnieść trzeba, do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. W myśl § 3 rozporządzania obszar ten wyznacza się bowiem na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy tj. kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren których wniosek dotyczy i obszar na który inwestycja ta będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 a w stosunku do inwestycji liniowej również w skali 1:2000. W niniejszej sprawie przywołany przepis został naruszony, gdyż - jak wynika z załącznika graficznego nr 3 do decyzji – obszar analizowany wyznaczono na kopii mapy katastralnej w skali 1:2000. Zastosowano zatem niewłaściwy rodzaj mapy w nieprawidłowej skali, nie wskazując przyczyn takiego naruszenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dla przedmiotowego terenu opracowana została mapa zasadnicza, o czym świadczy załącznik graficzny nr 1 do decyzji. W niniejszej sprawie bezsprzecznie też nie mamy do czynienia z inwestycją liniową, która uzasadniałaby zastosowanie mapy w skali 1:2000. Tym samym naruszono w niniejszej sprawie również przepis § 9 ust. 3 przywołanego rozporządzania, zgodnie z którym część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy o której mowa w art. 52 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto jak już wskazywano, obszar analizowany musi być wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (minimalna odległość to 50 m). Oznacza to, że działka na której ma być realizowana inwestycja objęta postępowaniem lokalizacyjnym powinna stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego i w każdym kierunku obszar ten powinien być wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki (tak WSA we Wrocławiu, wyrok II SA/Wr 279/08, sygn. akt). W rozpoznawanej sprawie ustalono, że minimalna odległość w jakiej powinien być z każdej strony działki wyznaczony obszar analizowany wynosi 228 m (przy froncie działki 76 m), natomiast według wyjaśnień Kolegium, granice obszaru analizowanego zamykały się od strony północnej w odległości 140 m. Oznacza to, że w tym kierunku obszar analizowany wyznaczony został z ewidentnym naruszeniem ww. § 3 rozporządzenia – w odległości mniejszej niż określona ww. przepisem. Organ odwoławczy nie zweryfikował powyższego uchybienia stwierdzając, że poza wskazaną odległością znajdują się obszary zalesione nie mające wpływu na wyniki analizy. Ta okoliczność uzasadniała również – w ocenie organu odwoławczego - znaczne przesunięcie obszaru analizowanego w kierunku terenów zabudowach tj. wschodnim i zachodnim (powyższej 260 m) a w kierunku południowym nawet około 500 m. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w żaden nie wyjaśniło jednak jakie dowody pozwoliły mu na przyjęcie, że za działką nr [...] znajdują się wyłącznie tereny zalesione nie mające wpływu na wpływu na wyniki analizy. Znajdujące się w aktach sprawy mapy nie obejmują bowiem terenów za działką nr[...], nie można było więc na ich podstawie ocenić, jakiego rodzaju tereny znajdują się we wskazanym kierunku. Informacja taka nie wynika również z innych dokumentów załączonych do akt. Dopiero na rozprawie pełnomocnik organu przedłożył mapy ewidencyjne na których widnieją tereny znajdujące się poza działką nr [...]. Takie działanie należy jednak uznać za spóźnione, gdyż kwestie te powinny być poddane analizie organu odwoławczego na etapie podejmowania decyzji a nie dopiero po wniesieniu skargi do sądu. Zastrzeżenia Sądu wzbudziła również prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego w innych kierunkach. Przepis § 3 rozporządzenia określa wyłącznie minimalne granice obszaru analizowanego. Organ ma zatem swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego i może wyznaczyć ten obszar większy niż minimalne granice, o ile znajdzie uzasadnienie w dobrym sąsiedztwie. Niewątpliwym jest, że kryteria w oparciu o które ustalana jest wielkość obszaru analizowanego w każdej sprawie musza być indywidualizowane w zależności od stanu faktycznego i uwarunkowań występujących w terenie. Każda sprawa jest odrębna i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Nie mniej jednak, organ winien mieć na względzie konieczność wyznaczenia obszaru analizowanego w taki sposób aby umożliwiał on ustalenie parametrów przyszłej zabudowy. Zadaniem organu administracji jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W niniejszej sprawie nie wykazano aby poszerzenie obszaru analizowanego zgodnie z wnioskiem skarżącego pozostawało w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa, pominięto również konieczność interpretowania pojęć związanych z zasadą dobrego sąsiedztwa na korzyść chronionych konstytucyjnie uprawnień właścicielskich. Sąd podziela stanowisko, że "w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji wymagających uwzględnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa a więc lokalizowanych na terenach dla których nie ma planu miejscowego ale też nie ma zakazu zabudowy, obowiązkiem organu jest takie wyznaczenie obszaru analizowanego, które umożliwi ustalenie parametrów przyszłej zabudowy" (tak NSA w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r. II OSK 1311/10). Skoro zatem organ odwoławczy, jako jedyna przeszkodę w ustaleniu warunków zabudowy wskazał brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy, to przedstawione stanowisko zyskuje na znaczeniu. W tym miejscu wskazać również należy na pogląd prezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok z dnia 15 października II SA/Kr 1270/10), że "przepis § 4 ust. 4 należy rozumieć tak, że na jego podstawie należy ustalać linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1 jeżeli, inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odmienne rozumienie tego przepisu oznaczałoby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad ustawą. Oznacza to, że w takim przypadku linia zabudowy powinna być wyznaczona w inny sposób, byle tylko znajdowało to oparcie w sporządzonej analizie architektoniczno- urbanistycznej, zatem jej ustalenie musi się odbyć w odniesieniu do zabudowy istniejącej na nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym Rzeczą organu nie jest zaostrzanie wymogów ustawowych w oparciu o przepisy wykonawcze ale – gdy inwestycja realizuje łącznie wszystkie ustawowe wymogi – takie zastosowanie wszystkich możliwości określonych rozporządzeniem aby nowo projektowany budynek, jak najlepiej został wkomponowany w obszar analizowany z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego" (tożsame stanowisko zajęte zostało przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 27 października 2010 r, II SA/Po 463/10). Na pełną aprobatę zasługuje też stanowisko, że ratio legis regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 jest ochrona ładu przestrzennego a nie drastyczne ograniczenie możliwości zabudowy tam gdzie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne". Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, CH.Beck, Warszawa 2009, s. 504). W kontekście przedstawionych wyżej uwag argumentacja organu uzasadniająca odmowę objęcia obszarem analizowanym od strony zachodniej kompleksu działek oznaczonych nr od [...] do [...], okazała się niewystarczająca. Skoro, jak wyjaśniło Kolegium, granice obszaru analizowanego w kierunku zachodnim poszerzano do odległości 260 m i więcej, z tego względu, że właśnie głównie w tym kierunku rozciąga się zabudowa wsi, to niezrozumiałe jest dlaczego poza granicami obszaru analizowanego pozostawiono tereny zabudowane stanowiące końcową część wsi obejmujące działki nr[...], nr[...], nr[...], oraz kompleks ww. działek od [...] do [...]. Obszar analizowany powinien tworzyć pewną urbanistyczną całość. Działka na której planowana jest inwestycja położona jest w małej miejscowości na terenach wiejskich, gdzie dominują grunty rolne a działki mają zwykle dość dużą powierzchnię. Wielkość miejscowości oraz małe zróżnicowanie zabudowy jaka występuje na terenach wiejskich powoduje, że pełny obraz charakterystyki urbanistyczno-architektonicznej dawałby obszar obejmujący całość zabudowy wsi. Obszar wyznaczony przez organ od strony zachodniej (z której skupia się większość zabudowy) nie obejmujący całości zabudowy, nie daje – zdaniem Sądu – pełnego obrazu zabudowy na sąsiednich działkach w zakresie zwłaszcza parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie są przekonujące twierdzenia, że poszerzenie obszaru analizowanego o około 80 m w kierunku zachodnim spowodowałaby, że od tej strony obszar analizowany obejmowałby zbyt dużą powierzchnię. Jak zauważył skarżący, od strony południowej granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 500 m, pomimo, że w znacznej części znajdują się tam tereny niezabudowane (było to efektem dużej powierzchni działek).Jednocześnie jednak od strony północnej granicę tę wyznaczono w odległości mniejszej niż przewidują to przepisy, tłumacząc, że na pominiętym obszarze znajdują się tereny zalesione i niezabudowane. Oznacza to, że kryterium "zbyt dużej powierzchni obszaru" nie było dla organów decydujące. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem, że rozszerzenie obszaru analizowanego w omawianym kierunku, nie znajduje uzasadnienia w uwarunkowaniach urbanistycznych ze względu na inny sposób obsługi komunikacyjnej dla działek nr [...] do[...]. Nie ulega bowiem wątpliwości, że działki te mają dostęp do tej samej drogi publicznej co działka nr[...]. W obu przypadkach nie jest to dostęp bezpośredni, lecz dostęp przez inną działkę. Szczegółowe kwestie związane ze sposobem zapewnienia tego dostępu pozostają natomiast bez znaczenia dla sprawy. Uwzględniając przedstawione wyżej uwagi Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ przyjął niewystarczający obszar analizowany, nie biorąc pod uwagę dalszego terenu (wskazywanego przez skarżącego), na którym istnieje zabudowa w układzie zbliżonym do zabudowy projektowanej. W konsekwencji nie można zgodzić się z Kolegium, że w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wyznaczony został prawidłowo i mógł stanowić podstawę dla przeprowadzenia prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Nie można bowiem wykluczyć, że przy uwzględnieniu wniosku skarżącego wyniki analizy byłby inne. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy przy rozstrzyganiu sprawy, nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Naruszono zatem przepisy art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że błędne wyznaczenie obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli więc teren obszaru analizowanego nie zostanie wyznaczony prawidłowo to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji (WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 listopada 2006 r. IV SA/Wa 1505/06, LEX nr 302537). Warto też zaznaczyć, że wyznaczenie obszaru analizowanego na odpowiedniej i aktualnej mapie, gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 - 5 zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości na której planowano inwestycję. Prawidłowość i aktualność mapy na której wyznaczono obszar analizowany, pozostała jednak zupełnie poza uwagą Kolegium. Organ odwoławczy orzekając o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji nie uwzględnił również, że skoro załącznik graficzny do decyzji stanowiący część graficzną analizy o której mowa w § 9 ust. 3 rozporządzania, sporządzony został na mapie w nieprawidłowej skali i nieprawidłowego rodzaju, to w istocie decyzja pozbawiona została koniecznego – przewidzianego prawem elementu. Taki brak czynił decyzję niekompletną, co wymagało oceny Kolegium w kontekście wskazanych wcześniej przepisów rozporządzenia oraz art. 107 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy takiej oceny zaniechał, co skutkuje wadliwością jego decyzji. Wobec poczynionych wyżej uwag wskazujących na nieprawidłowość ustalonego obszaru analizowanego, Sąd stwierdził, że przedwczesne byłoby odnoszenie się na obecnym etapie, do oceny spełnienia przez planowaną inwestycję pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Wyznaczenie obszaru analizowanego w innych granicach, spowoduje bowiem konieczność przeprowadzenia przez organy ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy w kontekście ww. warunków. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium uwzględni uwagi wynikające z niniejszego wyroku, w szczególności ponownie dokładnie przeanalizuje przesłanki przyjęte dla ustalenia obszaru analizowanego, oraz oceni prawidłowość dokumentów na których obszar ten został wyznaczony w kontekście regulacji § 3 i § 9 ww. rozporządzenia. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z konieczności stosowania przez Sąd przy uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 u.p.p.s.a.