II SA/Kr 1058/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja WSA Kazimierz Bandarzewski (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Limanowej na uchwałę Rady Gminy Dobra z dnia 5 listopada 2001r., Nr XXVII/227//2001r w przedmiocie ustalenia stawek za pobraną wodę i za ścieki wyprowadzone do urządzeń kanalizacyjnych stwierdza nieważność § 3 , § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały . W dniu 5 listopada 2001 r. Rada Gminy Dobra podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 października 1998 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków - uchwałę Nr XXVII/227/01 w sprawie określenia wysokości stawek za pobraną wodę z wodociągu gminnego i za ścieki wyprowadzone do urządzeń kanalizacyjnych Gminy Dobra. W § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały ustalono stawki opłaty za wodę z wodociągu gminnego i za ścieki wprowadzone do urządzeń kanalizacyjnych z 1 m3. W § 2 uchwały zwolniono od pobierania opłaty za ścieki bytowe z gospodarstw domowych z których dowożone są one do oczyszczalni ścieków. W § 3 ustalono opłatę w wysokości 1200 zł od odbiorcy wody podłączającego budynek na własny koszt do wodociągu gminnego. W § 4 ustalono wysokość opłaty na kwotę 1000 zł za wykonanie urządzeń kanalizacyjnych do budynku w ramach prowadzonej w danym rejonie inwestycji. § 5 ustala opłatę w wysokości 800 zł od podłączonego na własny koszt budynku i dotyczącą budynku wybudowanego po zakończeniu budowy kanalizacji do kolektora sanitarnego po przeprowadzonej w danym rejonie inwestycji zakończonej odbiorem końcowym. § 6 określa organ zobowiązany do wykonania tejże uchwały, a § 7 datę jej wejścia w życie po opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Limanowej pismem z dnia 23 czerwca 2010 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Nr XXVII/227/2001 Rady Gminy Dobra z dnia 5 listopada 2001 r. Działając w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej § 3, § 4 i § 5 uchwały Nr XXVII/227/01 w sprawie określenia wysokości stawek za pobraną wodę z wodociągu gminnego i za ścieki wyprowadzone do urządzeń kanalizacyjnych Gminy Dobra, w związku z naruszeniem przez tę uchwałę art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 października 1998 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a żaden przepis prawa nie upoważnia rady gminy do wprowadzania takich opłat. Taką podstawą prawną nie jest ani art. 18 ust. 2 pkt 8, ani art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków nie upoważniał do nakładania zaskarżonych opłat. Ponadto zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy mogła nakładać opłaty w granicach określonych ustawami, a nie rozporządzeniami. Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP obywatel zobowiązany jest do ponoszenia jakichkolwiek obowiązków wynikających jedynie z ustawy, a nie z rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dobra wniosła o rozstrzygniecie sprawy bez zajmowania stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Dobra uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżoną uchwałą Rady Gminy wprowadziła dla mieszkańców gminy obowiązek uiszczania różnorodnych opłat. Opłaty za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków zależały od wielkości "zużycia" wody i odprowadzanych ścieków. Wysokość opłat "podłączeniowych" (za podłączenie budynku do wodociągu gminnego, za wykonanie urządzeń kanalizacyjnych do budynku oraz za podłączenie budynku do kolektora sanitarnego) zależała od podłączenia budynku na własny bądź cudzy koszt do gminnego wodociągu lub kolektora sanitarnego. Treść powołanych § 3, § 4 i § 5 uchwały Rady Gminy nie pozostawia wątpliwości, że nałażono nim obowiązki uiszczenia opłat. W każdym przypadku nałożenia jakiegokolwiek obowiązku na mieszkańców gminy, organ gminy musi dysponować właściwą podstawą prawną. Taką podstawą prawną nie mógł być art. 18 ust. 2 pkt 8, ani art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.". Artykuł 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. stanowił bowiem, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Przepis ten nie zmienił swojej treści do dnia wydania w tej sprawie wyroku. Przepis ten wyraźnie odsyła (i odsyłał w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) do innych ustaw, które regulowałyby nakładanie opłat za podłączenie budynku do wodociągu gminnego, wykonanie urządzeń kanalizacyjnych lub podłączenie budynku do kolektora sanitarnego. Jak trafnie wskazano to w skardze, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały żadna obowiązująca ustawa nie upoważniała rady gminy do wprowadzania tego typu opłat. Tym samym zaskarżona uchwała, która stanowi akt prawa miejscowego nakładający na nieograniczonego adresata obowiązek ponoszenia opłat, została wydana bez podstawy prawnej zawartej w prawie materialnym. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji RP). Powyższa regulacja oznacza, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania obciążeń fiskalnych w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących czy to w drodze aktów administracyjnych, czy też czynności prawa cywilnego. Takim przepisem nie może być powołany w podstawie kwestionowanej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., ani też inne przepisy ustawy o samorządzie gminnym (np. art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz). Przepisy te stanowią regulację prawa ustrojowego (i zarazem mają charakter organizacyjny), ustalają zakres działania organów gminy, określają w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonywanie powierzono samorządowi gminnemu i odsyłają do innych ustaw w zakresie podstaw do podejmowania uchwał nakładających jakiekolwiek obowiązki na adresata znajdującego się poza administracją samorządowa danego szczebla. Taką podstawą prawną nie mógł być art. 40 ust. 1 u.s.g., który również odsyłał do odrębnych ustawowych upoważnień do stanowienia przepisów prawa miejscowego ("na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy"). Należy również wyjaśnić, że także żaden z przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) nie zawierał podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie budynku do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (lub jakichkolwiek opłat "podłączeniowych"). Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera jedynie podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego (odpowiednio cen za odbiór ścieków do kanalizacji gminnej), nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Zgodnie z powołanym art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w przypadku braku odmiennej regulacji organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego i ten przepis mógł być uznany w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały za podstawę do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego. Takie stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 214/08, opub. w LEX nr 506803. Na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.) - który jednak wszedł w życie po podjęciu i wejściu w życie zaskarżonej uchwały - rady gmin uchwalają regulaminy dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten również nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Ponadto, jak już na to zwrócono uwagę, ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków obowiązuje od dnia 14 stycznia 2002 r., a w zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Należy również podnieść, że ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Była to jedna z prawnych możliwości obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli w skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenckich regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Żaden jednak z przepisów art. 143-148 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie przewidywał naliczania opłat adiacenckich w drodze uchwały. Zgodnie z wówczas obowiązującym art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami to zarząd gminy mógł, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zaskarżona uchwała nie jest decyzją administracyjną. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, obwarowanym karą grzywny, jednakże przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe w tym przypadku, w którym dana nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniająca wymagania określone w przepisach odrębnych. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (np. wyrok NSA z dnia 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96; z dnia 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/2000) w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4) nie mieści się wprowadzanie opłat za podłączenie do nich. Również powołany § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 października 1998 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. z 1998 r. Nr 132, poz. 862 z późn. zm.), który został podany błędnie, bowiem rozporządzenie z 13 października 1998 r. nie zawierało § 4 (rozporządzenie to zawierało tylko dwa paragrafy) – nie mogło stanowić podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały. Chodzi bowiem o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. z 1996 r. Nr 151, poz. 716 z późn. zm.), które w § 4 ust. 2 określało, że opłatę za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę i za ścieki wprowadzone do urządzeń kanalizacyjnych pobiera zakład eksploatujący te urządzenia. Żaden z przepisów tego rozporządzenia nie zawierał podstawy do nakładania na kogokolwiek jakichkolwiek opłat "przyłączeniowych", tzn. opłat za przyłączenie instalacji wodociągowej budynku do gminnego wodociągu lub instalacji sanitarnej – do gminnej kanalizacji. Rozporządzenie to nie mogło stanowić w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały podstawy do nakładania opłat w drodze aktu prawa miejscowego już chociażby z tego powodu, że w drodze rozporządzenia, a więc aktu normatywnego pochodzącego od administracji rządowej – nie można upoważniać organów samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawnych. W przeciwnym razie naruszono by zasadę samodzielności samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania przekazanych mu ustawowo zadań publicznych. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała w zakresie § 3, § 4 i § 5 jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej. Natomiast w pozostałym zakresie, tj. § 1 (stawki opłat za pobieraną wodę i odprowadzane ścieki), § 2 przewidujący zwolnienie z pobierania opłat za ścieki, § 6 określający organ wykonawczy gminy jako wykonującego uchwałę oraz § 7 określającego datę wejścia w życie uchwały – zaskarżona uchwała nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu pozwalającym na jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, mając na uwadze art. 94 ust. 1 u.s.g. który znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał będących aktami prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.