III SA/Po 46/11

Dnia 16 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Szymon Widłak Protokolant: stażysta Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi J. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w O. z dnia ... r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne I. uchyla zaskarżoną decyzję III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia 19.07.2010r. J. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne. Przedmiotowy wniosek uzasadniał złą sytuacją materialną i zdrowotną. Wskazał, iż jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako bezrobotny a jedynym jego dochodem jest pomoc finansowa uzyskiwana z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, nadto pozostaje w stałym leczeniu związku z dyskopatią kręgosłupa. Decyzją z dnia 10.08.2010r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie merytorycznego rozpatrzenia wniosku dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 1 166,65 zł, w tym z tytułu: - składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 06/2000r. do 12/2000r. i od 10/2002r. do 11/2002r. , - składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 06/2000r. do 11/2000r. i 11/2002r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ powołał się na przepis art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych wskazując, iż postępowanie w sprawie umorzenia składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak przepisów prawa, które dla ZUS byłyby podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia tych składek. Z tych powodów, organ na podstawie art. 105 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania w tym zakresie. W dniu 13.08.2010r. do organu wpłynęło oświadczenie zobowiązanego o jego stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej. Nadto organ sam zwrócił się do właściwych urzędów chcąc ustalić sytuację majątkową zobowiązanego. W dniu 5.10.2010r. do organu wpłynęło także orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zobowiązanego z dnia 5.10.2010r. W oparciu o zebrany materiał dowodowy, organ przeprowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpatrzenia wniosku zobowiązanego w części dotyczącej umorzenia pozostałych elementów należności z tytułu składek. Decyzją z dnia 11.10.2010r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 06/2000r. do 12/2000r., od 10/2002r. do 11/2002r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od 06/2000r. do 11/2000r., 11/2002r., w łącznej kwocie 1 889 zł . W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ podał, iż zobowiązany w okresie od 01.07.1995r. do dnia 07.02.2006r. prowadził działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Obecnie jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, utrzymującą się z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. W ocenie organu fakt zarejestrowania zobowiązanego jako osoby bezrobotnej obliguje gotowością do podjęcia zatrudnienia, a w konsekwencji spłatą zobowiązania wobec Zakładu w dłuższym okresie czasu w ramach układu ratalnego. Pomimo tego, że postanowieniem z dnia 13.06.2006r. Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na brak możliwości wyegzekwowania należności, to jednak- w ocenie organu- nie jest to jednoznaczne, że zostały wyczerpane wszystkie sposoby odzyskania przez Zakład należności w dłuższym okresie czasu. W konsekwencji organ mając na uwadze interes Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jak również ustawowy obowiązek dochodzenia należności, działając w ramach uznania administracyjnego, odmówił przedmiotowemu wnioskowi w zakresie objętym rozstrzygnięciem. Pismem z dnia 21.10.2010r. zatytułowanym "Odwołanie" zobowiązany wskazał, iż jako bezrobotny jest zarejestrowany od 2006 roku i to bez prawa do zasiłku. Jego jedynym dochodem jest uzyskiwana pomoc z MOPR-u, zaś jego stan zdrowia ciągle się pogarsza i nawet zakładając, że otrzymałby pracę to i tak – zdaniem zobowiązanego- wynagrodzenie uzyskiwane z tego tytułu nie pozwoliłoby jemu na zaspokojenie minimalnych jego potrzeb i zakup koniecznych leków. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 21.12.2010r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 11.10.2010r. odmawiającą umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, iż ponowna analiza zebranego materiału dowodowego nie dała organowi podstaw do zmiany wcześniejszej decyzji. Stan faktyczny nie uległ zmianie. Organ podał, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność. Zakład wystawił upomnienia na zaległości z tytułu nieopłaconych składek, zobowiązany jest osobą zarejestrowaną jako bezrobotny, co obliguje – w jego ocenie- gotowością do podjęcia zatrudnienia, a w konsekwencji spłatą zobowiązania wobec zakładu w dłuższym okresie czasu w ramach układu ratalnego. Aktualnie bowiem zobowiązany ukończył kurs operatora koparko-ładowarki, zaś z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika wskazanie do lekkiej pracy zgodnie z możliwościami psychofizycznymi. Tak więc – zdaniem organu- istnieją realne szanse na odzyskanie należności. Skargę na powyższą decyzję z dnia 21.12.2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. W skardze ponowił argumentację dotyczącą jego sytuacji finansowej i zdrowotnej podawaną w toku postępowań administracyjnych dodatkowo wskazał, że złamał rękę w nadgarstku i czeka jego długa rekonwalescencja, która to okoliczność - jego zdaniem- dodatkowo utrudnia podjecie pracy na obecnym rynku pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem (legalności) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania jest zaskarżona decyzja odnosząca się wyłącznie do odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Otóż zgodnie z treścią art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2009r. nr 205, poz. 1585, ze zm.) do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek ( a z taka sprawą mamy do czynienia) nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Zgodnie z już utrwalonym orzecznictwem (wyrok NSA z 21.01.2009r., sygn. II GSK 679/08, Lex nr 484061, teza 3) " Niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 ustawy z 1998r. (...) nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów z tytułu składek". Słusznie zatem organ postąpił wydając decyzję w przedmiocie dotyczącym umorzenia należności odsetkowych z tytułu odsetek za zwłokę od należności składkowych pomimo wcześniej wydanej decyzji umarzającej postępowanie wszczęte na skutek wniosku o umorzenie nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Skoro przedmiotem rozpatrzenia dla organu był wniosek skarżącego w części dotyczącej jedynie odsetek za zwłokę a więc tzw. pozostałego elementu należności z tytułu składek, toteż należało wniosek co do tej części rozpoznać mając na uwadze przepis art. 28 ustawy. Sąd orzekający w całości zgadza się z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31.10.2007r. (sygn. V SA/Wa 1816/07, Lex nr 492250) , iż art. 28 cyt. już ustawy dotyczy umarzania nie tylko samych składek, lecz należności z tytułu składek, które to pojęcie, według art. 24 ust. 2 ustawy obejmuje składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Ten sposób rozumienia pojęcia "należności z tytułu składek", nakazuje przyjąć, iż art. 30 ustawy wyłącza stosowanie art. 28 wobec jedynie składek, nie wyłącza natomiast dopuszczalności rozważania przez organy orzekające zastosowania art. 28 wobec pozostałych elementów składających się na ustawowo zdefiniowane pojecie "należności z tytułu składek", w tym odsetek. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, iż organ nie dokonał wystarczających ustaleń faktycznych w celu jednoznacznego ustalenia, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki umorzenia wymienione w art. 28 ustawy z 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 11 z 2007r., poz. 74 ze zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS ma charakter uznaniowy a to oznacza, ż nie może być ona całkowicie dowolna. System kontroli takiej decyzji przez sąd sprowadza się wyłącznie do kontroli jej legalności, a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19.11.2007 r., V S.A./Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10.02.2009r., I S.A./Gd 874/08, lex nr 483118). Uznaniowa ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności winna być przy tym odzwierciedlona odpowiednio w uzasadnieniu decyzji – zgodnie z rygorami wskazanymi w art. 107 § 3 kpa (wyrok WSA w Warszawie z 15.12.2006 r., III S.A./Wa 2994/06, lex nr 306945; wyrok WSA w Gliwicach z 06.02.2009 r., III S.A./Gl 1421/08, lex nr 484073 ). W omawianej sprawie dokonując takiej kontroli legalności decyzji Sąd stwierdził, że organ nie zadziałał prawidłowo. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m. in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69 ). W ocenie Sądu nie dokonano wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do podjęcia jednoznacznej oceny istnienia przesłanek wskazanych w wyżej wskazanym art. 28 ustawy (ust. 3 pkt 3,5 i 6). Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien m. in. porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody (rzeczywiste czy potencjalne ), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok NSA z 10.10.2007 r., II GSK 176/07, lex nr 399183 ). Możliwości majątkowe, płatnicze i zarobkowe nie mogą być przy tym rozpatrywane w oderwaniu od sytuacji zobowiązanego, która może wpływać bezpośrednio na odpowiednie zmniejszenie tych możliwości. Skarżący na dzień rozpatrzenia wniosku nie miał majątku, pozostawał zarejestrowany jako osoba bezrobotna i to już od 2006 roku, zaś jedynym jego dochodem była pomoc uzyskiwana z MOPR-u. Nadto skarżący ze względu na stan zdrowia a tym samym bardzo ograniczone możliwości zarobkowe i pomimo ukończenia kursu operatora koparko- ładowarki nadal nie pozostawał w zatrudnieniu i korzystał z pomocy MOPR od 2006roku. Tak więc rozpatrując przedmiotowy wniosek o umorzenie odsetek od nieopłaconych składek należy rozważyć aktualną sytuację materialną i życiową zobowiązanego, a nie opierać się na przypuszczeniach co może być w przyszłości (np. to , że nie można wykluczyć możliwości zatrudnienia zobowiązanego). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (wyrok z dnia 14.05.2009r., sygn. III SA/Lu 71/09, Lex nr 558761). Należy zwrócić także uwagę na fakt, że korzystanie przez zobowiązanego z pomocy państwa świadczy o jego trudnej sytuacji finansowej, a ta okoliczność – jak wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15.04.2009r. (sygn. VSA/Wa 4/09, Lex nr 533296) – stanowi dodatkową okoliczność przemawiającą za uwzględnieniem żądania o umorzenie zadłużenia. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, zdaniem Sądu organ administracji zbyt arbitralnie przyjął brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie przedmiotowych należności, nie dokonując niezbędnych ustaleń w zakresie jego aktualnej sytuacji materialno – zdrowotnej i realnych możliwości płatniczych tym bardziej, że sam organ ustalił, że umorzone zostało postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego ze względu na brak możliwości wyegzekwowania należności. Organ stwierdza, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności i istnieją realne szanse na odzyskanie należności jednak nie wyjaśnia w czym owe realne szanse organ upatruje. Jak już wcześniej zostało wskazane, nie można opierać się na przypuszczeniach co może stać się w przyszłości tylko należy brać pod uwagę istniejący aktualny stan majątkowy, materialny i zdrowotny zobowiązanego, oceniać realne szanse na egzekucję, możliwości zapłaty zobowiązania publicznoprawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem ponownie ją rozpatrzeć dokonując szczegółowych ustaleń faktycznych w zakresie aktualnego stanu finansowego skarżącego i wydatków ponoszonych przez niego, jak również dokonać odpowiedniej oceny jego możliwości płatniczych i oceny możliwości przeprowadzenia egzekucji jak również dokonać oceny zgodności interesu zobowiązanego z interesem publicznym. Ze względu na naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł w pkt. 1 wyroku o uchyleniu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tego aktu prawnego.