II SA/Bk 128/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2011 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie skargi na działanie nauczyciela p o s t a n a w i a odrzucić skargę Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Rada Miejska w W. rozpatrzyła skargę E. R. na działanie M. B. -nauczyciela Szkoły Podstawowej w S. w przedmiocie naruszenia dóbr osobistych małoletniego P. R. – ucznia tej szkoły. Uznano skargę za zasadną. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 229 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu 27 maja 2010 r. M. B. wezwała Radę Miejską w W. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Wskazała, że Rada nie posiada kompetencji do rozpatrywania skargi na nauczyciela, dlatego nie mogła przesądzić, że doszło do naruszenia przez nią dóbr osobistych małoletniego. W dniu 31 maja 2010 r. Wojewoda P. stwierdził, działając w trybie nadzoru na podstawie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, że uchwała z dnia [...] kwietnia 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa. Podczas sesji w dniu 24 czerwca 2010 r. Rada podjęła dyskusję nad wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jednak nie podjęto w tym przedmiocie uchwały. W dniu 28 października 2010 r. M. B. złożyła za pośrednictwem Rady Miejskiej w W. skargę do sądu administracyjnego. Pismo zatytułowała "Skarga na bezczynność [...] w sprawie uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.", natomiast jako podstawę prawną skargi wskazała art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu zarzuciła Radzie brak kompetencji do podjęcia uchwały w sprawie skargi rodzica na naruszenie przez nauczyciela dóbr osobistych małoletniego ucznia, z uwagi na właściwość sądów powszechnych we wszystkich sprawach dotyczących naruszenia dóbr osobistych, co wynika z art. 24 ust. 1 Kodeksu cywilnego. Tym samym, zdaniem skarżącej, doszło do naruszenia art. 229 pkt 3 Kpa i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazała, że kontrolą prawidłowości pracy nauczyciela zajmuje się jego przełożony, czyli dyrektor szkoły, który może wszcząć postępowanie dyscyplinarne lub wymierzyć karę porządkową. Zarzuciła, że Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak również nie usunęła naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą, mimo że zostało ono stwierdzone przez Wojewodę w trybie nadzoru. Wskazała, że funkcjonująca w obrocie prawnym uchwała z dnia [...] kwietnia 2010 r. powoduje utratę zaufania do niej jako radnej i nauczyciela. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wywiedziono, że stwierdzenie przez Wojewodę podjęcia uchwały z naruszeniem prawa nie rodzi po stronie organu (autora uchwały) obowiązku podjęcia jakichkolwiek działań, a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 27 maja 2010 r. zostało rozpoznane na sesji Rady w dniu 24 czerwca 2010 r. Niepodjęcie uchwały w tym przedmiocie świadczy o nieakceptacji stanowiska skarżącej z wezwania. Zwrócono uwagę, że skarga jest spóźniona, bowiem nie wpłynęła w terminie 60 dni od dnia wezwania, a taki termin ma zastosowanie, gdy wezwanie pozostanie bez odpowiedzi, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej. Wyrażono pogląd, że kompetencja Rady Miejskiej rozciąga się na rozpatrywanie skarg na działanie nie tylko wójta i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, ale również pracowników tych jednostek. Jak wskazano, dla Szkoły Podstawowej, w której skarżąca pracuje, Rada jest organem założycielskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, bowiem jej przedmiot nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych określonym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Rozstrzygająca w niniejszej sprawie jest okoliczność, w jakim trybie rozpoznano skargę rodzica ucznia na działanie skarżącej jako nauczyciela. Z podanej w uchwale z dnia [...] kwietnia 2010 r. podstawy prawnej wynika, że stanowiły ją art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 229 pkt 3 Kpa. Pierwszy wymieniony przepis ma charakter ogólnej normy kompetencyjnej zastrzegającej wyłączną właściwość rady gminy w sprawach przekazanych jej ustawami. Rozstrzygające znaczenie dla określenia przedmiotu sprawy ma natomiast art. 229 pkt 3 Kpa, zgodnie z którym rada gminy jest organem właściwym do rozpoznawania skarg dotyczących zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (z wyjątkami niedotyczącymi sprawy niniejszej). Jego zastosowanie w sprawie niniejszej oznacza, że skargę rodzica załatwiono na podstawie przepisów Działu VIII Kpa tj. jako skargę obywatelską. Sposób zakończenia postępowania zainicjowanego takim środkiem zaskarżenia, jak również sposób procedowania wywołanego jego wniesieniem, nie podlega jednak kognicji sądów administracyjnych. Skarga w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest środkiem kontroli w tym sensie sformalizowanym, że może być wniesiona tylko od aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 7 p.p.s.a. tj. od decyzji, postanowień, aktów prawa miejscowego, aktów nadzoru, innych aktów lub czynności organów administracji dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jak również na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. może dotyczyć bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie jest natomiast właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg podnoszących zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, a więc skarg tzw. powszechnych (obywatelskich) wymienionych w art. 227 Kpa, wnoszonych na podstawie przepisów Działu VIII Kpa "Skargi i wnioski". Również w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ (art. 237 § 1 i § 3 Kpa), w szczególności podjęcie uchwały załatwiającej skargę obywatelską nie może być kwestionowane na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeśli zatem określone pismo stanowi taką skargę – nie istnieją inne sposoby jej załatwienia poza uregulowanymi w Dziale VIII Kpa. Procedurę tę zastosowano w sprawie niniejszej, a to przesądziło o niedopuszczalności zaskarżenia do sądu sposobu postępowania Rady Miejskiej w W. Należy wskazać, że orzecznictwo od lat prezentuje jednolite stanowisko w przedmiocie niedopuszczalności skargi na działania podjęte w trybie Działu VIII Kpa, które to stanowisko skład orzekający podziela (vide postan. WSA w Białymstoku z 14.08.2008 r., II SA/Bk 425/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz powołane tam orzecznictwo, jak również postan. NSA z 01.02.2007 r., I OSK 395/06, Lex nr 362475, postan. WSA w Lublinie z 31.12.2007 r., III SA/Lu 586/07 Wspólnota 2008/3/47, postan. WSA w Białymstoku z 10.05.2005 r., II SA/Bk 276/05, ZNSA 2005/2-3/115 oraz post. WSA w Warszawie z 24.11.2006 r., III SA/Wa 948/06, Lex nr 295005). Wniesiona zatem w sprawie niniejszej skarga, dotycząca sposobu postępowania Rady Miejskiej w W. z inną skargą – rozpoznaną przez tę Radę w trybie Działu VIII Kpa - podlega odrzuceniu i to niezależnie od tego, czy została wniesiona jako skarga na działanie organu, czy jako skarga na jego bezczynność. Jeżeli bowiem przedmiot sprawy nie należy do kognicji sądów administracyjnych, a taka sytuacja ma miejsce w przypadku postępowań toczących się na podstawie przepisów Działu VIII Kpa, to niedopuszczalne jest nie tylko kwestionowanie przed sądem działania organu w tym postępowaniu, ale również jego niedziałania. W takich sprawach niedopuszczalność skargi wyłącza możliwość merytorycznego wypowiadania się przez sąd o kwestiach zasadności skargi obywatelskiej, jak również o kwestiach związanych z jej rozpoznawaniem. W przypadku skarg składanych w sprawach wyłączonych spod kognicji sądu administracyjnego nie zachodzi również konieczność oceny, czy sposób ich wniesienia odpowiadał prawu czy też nie, a więc w przypadku uchwał załatwiających skargę obywatelską - czy dochowano terminu z art. 53 p.p.s.a., czy wezwano do usunięcia naruszenia prawa z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli określona uchwała nie jest zaskarżalna do sądu jako dotycząca przedmiotu niepodlegającego kognicji sądu, to nie stosuje się do jej zaskarżenia reguł z p.p.s.a., bowiem i tak skargą ją kwestionująca podlega odrzuceniu. Dlatego w sprawie niniejszej ani uchwała z dnia [...] kwietnia 2010 r. jako załatwiająca skargę obywatelską, ani bezczynność Rady w kwestii nieusunięcia naruszenia prawa i nieudzielania odpowiedzi na wezwanie strony – nie mogły zostać przez sąd ocenione. Niezależnie od powyższego wskazać jednak należy, że skarżąca nie jest pozbawiona w zaistniałej sytuacji jakichkolwiek środków przeciwdziałania naruszeniom jej interesu prawnego. Zastosowany przez Wojewodę P. środek nadzoru w postaci stwierdzenia wydania uchwały z dnia [...] kwietnia 2010 r. z naruszeniem prawa nie eliminuje co prawda tego aktu z obrotu prawnego, ale umożliwia stronie złożenie powództwa do sądu powszechnego o odszkodowanie z tytułu szkody, jaką poniosła wydaniem niezgodnego z prawem aktu organu gminy (art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego). Na marginesie jedynie poczynić należy uwagę, że prawidłowe jest stanowisko skarżącej odnośnie wyłącznej właściwości sądów powszechnych w sprawach o naruszenie dóbr osobistych, a zatem o możliwej ochronie tych dóbr wyłącznie w procesie cywilnym, a nie w trybie administracyjnym. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.