II GSK 786/11

Dnia 18 maja 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Batorowicz po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Ol 143/11 w sprawie ze skargi K. J. na informację W.-M. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w O. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny projektu postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. oddalić wniosek K. J. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 17 marca 2011r., sygn. akt I SA/Ol 143/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. pozostawił bez rozpatrzenia skargę K. J. prowadzącej działalność gospodarczą jako P. R. I. – B. "K." w M. (dalej: Skarżąca) na informację [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w O. z dnia [...] stycznia 2011r. nr L. Dz. [...] w przedmiocie oceny projektu. Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie jest kompletna, zatem należało pozostawić ją bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej u.z.p.p.r. Skarżąca ubiegała się o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego [...] 2007-2013. Pismem z dnia 15 grudnia 2010r. nr I. dz. [...] Skarżąca została poinformowana, że projekt został oceniony negatywnie i nie został dopuszczony do dalszej oceny wobec niespełnienia kryterium "Wykonalność techniczna i zasadność zaproponowanych rozwiązań technologicznych w projekcie". Skarżąca w dniu 22 lutego 2011r. nadała w urzędzie pocztowym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. na negatywną ocenę projektu o dofinansowanie. Do skargi dołączyła między innymi oryginał wniosku o dofinansowanie z dnia 23 kwietnia 2010r., nr [...] identyfikator [...] z załącznikami (w tym biznesplanem), oryginał poprawionej wersji wniosku z dnia 10 czerwca 2010r., nr [...] identyfikator [...] z załącznikami (w tym biznesplanem) , poświadczoną (uwierzytelnioną) przez siebie kserokopię pisma z dnia 15 grudnia 2010 r. o negatywnej ocenie merytorycznej zerojedynkowej projektu, tak samo poświadczoną kserokopię wniesionego protestu oraz identycznie poświadczoną kserokopię pisma z dnia 26 stycznia 2011r. o negatywnej ocenie projektu po rozpoznaniu protestu. Skarga opłacona została wpisem stałym w kwocie 200 zł W odpowiedzi na skargę instytucja pośrednicząca wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując ocenę zawartą w piśmie z dnia 15 grudnia 2010r. Następnie na rozprawie w dniu 17 marca 2011r. wniosła o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia ze względu na niezłożenie oryginału informacji o negatywnej ocenie projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. w uzasadnieniu postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia wskazał, że stosownie do art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z regulacji zawartej w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika przy tym, że skarga powinna być wniesiona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Wniesienie skargi po terminie, o którym mowa w ust. 2, niekompletnej lub bez uiszczenia opłaty sądowej w terminie, o którym mowa w ust. 2 powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5). W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w przewidzianym ustawą terminie. Również w terminie została uiszczona należna opłata sądowa. W informacji o wyniku procedury odwoławczej zawarte zostało pouczenie o treści art. 30 c ust. 1 i 2 ustawy, to jest o terminie i trybie wniesienia oraz o wymogach, jakim powinna odpowiadać skarga w zakresie kompletności. Zdaniem Sądu I instancji pomimo prawidłowego pouczenia art. 30 c ust. 1 u.z.p.p.r. skarga nie spełniała wymogów kompletności. Sąd wskazał, iż do skargi dołączono podpisane przez skarżącą oryginały obu wersji wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami, dodatkowo pozostałe wymienione w art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r. dokumenty zostały złożone w postaci kserokopii uwierzytelnionych "za zgodność" przez samą Skarżącą. Skład rozpoznający skargę wskazał, iż dokonane osobiście przez skarżącą poświadczenie "za zgodność" nie odpowiada wymogom art. 48 § 3 p.p.s.a., oraz że ustawa nie dopuszcza możliwości złożenia kopii "informacji w przedmiocie oceny projektu". Dopuszczalnym wyjątkiem od wskazanej reguły jest złożenie tylko "kopii wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4" (to jest informacji o wyniku procedury odwoławczej). W rozpoznawanej sprawie złożenie poświadczonej – i to niezgodnie z prawem - kserokopii pisma z dnia 15 grudnia 2010r., informującego o negatywnej ocenie projektu, czyni skargę niekompletną. Sąd I instancji podkreślił, że Skarżąca jest w posiadaniu oryginału tego pisma, gdyż otrzymała je od instytucji pośredniczącej. Skarżąca w dniu 18 kwietnia 2011r. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zarzucając: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwie zastosowanie, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 30c ust. 5 pkt. 2 w związku z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jako niekompletnej, mimo spełnienia przez Skarżącą wymogów ustawowych i wniesienia kompletnej dokumentacji, tj. kserokopii informacji z [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w O. z dnia 15 grudnia 2010r. o negatywnej ocenie projektu; - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 49 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewezwaniu Skarżącej do uzupełnienia braków w zakresie złożenia oryginału informacji w terminie 7 dni od wniesionej skargi w związku z art. 30e u.z.p.p.r w zakresie niewyłączającym stosowanie wyżej wskazanego przepisu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca wskazała, że z brzmienia powoływanych przepisów nie wynika, by ustawodawca przesądził jednoznacznie, iż składając skargę należy dołączyć "oryginał" informacji w przedmiocie oceny. Zdaniem Skarżącej w przepisie art. 30c ust 2 u.z.p.p.r. ustawodawca dopuścił możliwość składania dokumentów w formie kopii, dlatego też nieuzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, iż nie przedłożenie oryginału pisma z dnia 15 grudnia 2010r. (tj. informacji z [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w O. o negatywnej ocenie projektu) powoduje niekompletność skargi co skutkuje pozostawieniem jej bez rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty niniejszej skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712), dalej powoływanej jako u.z.p.p.r. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przyjętą w art. 30e tej ustawy zasadą odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany. Trafny jest zarzut, że w okolicznościach niniejszej sprawy pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jest wynikiem błędnej wykładni art. 30 c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie art. 30 c ust. 5 tej ustawy. W myśl powołanego art. 30 c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpoznania. Istotą sporu jest to, co należy rozumieć pod pojęciem niekompletnej skargi. Zgodnie z art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r., skarga, o której mowa w ust. 1 - (to znaczy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, przysługująca po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego) - jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r., bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30 b ust. 4 u.z.p.p.r. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, fakt, że w omawianym przepisie tylko odnośnie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30 b ust. 4 wprost przewidziano wymóg złożenia kopii nie znaczy, że skarga jest niekompletna, gdy pozostałe dokumenty dołączone do skargi nie są oryginałami. Taki wniosek jest zbyt daleko idący i tym samym nieuprawniony. Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie na gruncie art. 30 c ust. 2 i 5 u.z.p.p.r. wskazywał już, że "wygenerowany elektronicznie dokument, podpisany przez stronę i opatrzony jej pieczęciami" spełnia wymóg dokumentu, o którym mowa w art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r. (np. postanowienie NSA z dnia 30 września 2010r., sygn. II GSK 1051/10). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzał także, że omawiany wymóg jest zachowany jeżeli kserokopia wniosku o dofinansowanie jest poświadczona za zgodność z oryginałem w sposób określony w art. 48 § 3 p.p.s.a Strona dołączyła do skargi potwierdzoną przez siebie co do zgodności z oryginałem kopię informacji w przedmiocie oceny projektu. Ustawodawca w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. wprost nakazał przedkładanie kopii (a nie oryginałów) środków odwoławczych i informacji o jakiej mowa w art. 30b ust. 4 tej ustawy (o wynikach procedury odwoławczej). Odnosząc się do obowiązku przedłożenia informacji w przedmiocie oceny projektu ustawodawca nie wypowiedział się co do tego czy taki dokument ma być przedkładany w oryginale czy też wystarczające jest przedłożenie jego kopii. Uprawniony jest zatem wniosek, że ani nie nałożył obowiązku przedkładania oryginału dokumentu ani też nie wyłączył możliwości posługiwania się jego kopią. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie przychyla się wobec tego do poglądu, że art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r. nie zawiera szczególnych regulacji co do wymogu składania dokumentów w oryginale bądź odpisie (por. postanowienie NSA z 11 stycznia 2011r., sygn. II GSK 1452/10). Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie regulowanym tą ustawą wyłączone jest stosowanie art. 52 – 55 p.p.s.a. W związku z tym w sprawach sądowoadministracyjnych z zakresu prowadzenia polityki rozwoju nie ma zastosowania art. 52 § 2 p.p.s.a., w tym w części dotyczącej przekazywania akt sprawy sądowi przez organ administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt lub dokonał zaskarżonej czynności. Dokumenty dołączane przez stronę do skargi w zakresie określonym w art. 30c u.z.p.p.r., nie tyle stanowią dokumenty o jakich mowa w art. 48 § 1 p.p.s.a. (nie są przedkładane na żądanie sądu), co zastępują akta administracyjne. Obowiązek ich przedkładania służy przede wszystkim temu, by sąd administracyjny miał zachowaną możność dokonania badania zgodności z prawem działania właściwych instytucji dokonujących oceny projektów w postępowaniu, które cechuje dążność do szybkiego rozpoznania sprawy. Cel ten zostaje osiągnięty zarówno wtedy gdy strona przedłoży oryginał dokumentu, w szczególności informacji w przedmiocie oceny projektu , jak i wtedy gdy dołączy do skargi jego kopię, której zgodność z oryginałem jest potwierdzona w sposób wiarygodny. Potwierdzenie przez samą stronę (wnioskodawcę) zgodności kopii informacji w przedmiocie oceny projektu stanowi w istocie oświadczenie, że stronie doręczono informację o treści takiej jak wyrażona w kopii. Domniemywać należy zgodność takiego oświadczenia z rzeczywistym stanem rzeczy jeżeli rzetelność kopii nie jest kwestionowana przez instytucję będącą stroną w sprawie sądowoadministracyjnej. Strona nie ma interesu w przedkładaniu kopii niezgodnej z oryginałem, zwłaszcza jeśli zważyć, że ewentualne nieprawidłowości można bardzo łatwo wykryć. Nie bez znaczenia jest także i to, że w sytuacji gdy skargę wnosi sama strona , sporządzenie skargi w krótkim czternastodniowym terminie i równoczesne zgromadzenie dokumentów dołączanych do niej i uzyskanie notarialnego poświadczenia ich odpisów stanowiłoby trudność i dodatkowy wymóg formalny niewynikający wprost z przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska, konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w sposób zapewniający realizację zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Postulat ten nie byłby spełniony, gdyby zaakceptować rygorystyczny pogląd sądu pierwszej instancji co do konieczności przedkładania oryginału informacji w przedmiocie oceny projektu lub jej kopii potwierdzonej przez notariusza względnie w sposób określony w art. 48 § 3 p.p.s.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że załączenie do skargi kserokopii informacji w przedmiocie oceny projektu nie może być traktowane jako złożenie kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Zarzut naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie nie jest zasadny. Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach polityki rozwoju przepisy p.p.s.a. znajdują zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym w u.z.p.p.r. Stosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a. nie jest, co prawda, wprost wyłączone w dalszej części art. 30e u.z.p.p.r. niemniej pozostawienie skargi niekompletnej bez rozpatrzenia, z wyłączeniem obowiązku sądu uprzedniego wezwania o uzupełnienie braków skargi, wynika wprost z szczególnej regulacji zawartej w art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r. Art. 49 § 1 p.p.s.a. w tym zakresie nie ma zastosowania (szerzej na temat usuwalnych i nieusuwalnych braków skargi w postanowieniu NSA z 20 stycznia 2011 r. , sygn. II GSK 1528/10, LEX nr 694170). Zaskarżone postanowienie podlegało z wymienionych powodów uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30 e u.z.p.p.r. Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42) wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia.