I OZ 161/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak, , , po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wojewody Mazowieckiego na zarządzenie Sędziego Przewodniczącego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1701/10 o pozostawieniu bez rozpoznania odpowiedzi na skargę w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną postanawia: uchylić zaskarżone zarządzenie. Zarządzeniem z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1701/10, wydanym na podstawie art. 49 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Sędzia Przewodniczący Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pozostawił bez rozpoznania pismo Wojewody Mazowieckiego, stanowiące odpowiedź na skargę wniesioną przez Gminę Miejską L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Pismo z dnia 18 sierpnia 2010 r., stanowiące odpowiedź na skargę, zostało podpisane przez W. K. – Zastępcę Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości z upoważnienia Wojewody Mazowieckiego. Zarządzeniem z dnia 21 września 2010 r. wezwano Wojewodę Mazowieckiego do uzupełnienia braków formalnych odpowiedzi na skargę poprzez nadesłanie dokumentu określającego umocowanie W. K. do podpisania tego pisma i jego odpisów bądź ich podpisanie przez Wojewodę Mazowieckiego, w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe zarządzenie w dniu 13 października 2010 r. wpłynęło do Sądu pismo wraz z dołączonym upoważnieniem udzielonym W. K. przez Wojewodę Mazowieckiego. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wskazano, że zgodnie z art. 35 § 2 p.p.s.a., pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Wspomniany przepis nie może stanowić podstawy do udzielenia pełnomocnictwa procesowego osobie, która wniosła odpowiedź na skargę w tej sprawie, gdyż po pierwsze odpowiedź na skargę została wniesiona w imieniu Wojewody Mazowieckiego działającego jako organ administracji rządowej. Po drugie, osoba która podpisała odpowiedź na skargę nie jest pracownikiem strony niniejszego postępowania – Wojewody Mazowieckiego. W ocenie Sędziego Przewodniczącego odpowiedź na skargę nie spełniała wymagań formalnych, gdyż została podpisana przez osobę, która nie była w ogóle legitymowana do podjęcia czynności procesowej w imieniu Wojewody Mazowieckiego. Ponadto w uzasadnieniu zarządzenia uznano, że działanie z upoważnienia organu jest instytucją właściwą dla postępowania administracyjnego (art. 268a k.p.a.). Wniesienie odpowiedzi na skargę nie jest czynnością administracyjną podejmowaną w ramach postępowania administracyjnego. Czynności w postępowaniu sądowym może podejmować, z uwagi na charakter (cechy) strony, jej przedstawiciel ustawowy, piastun organu upoważnionego do reprezentacji, a w stosunku do każdej strony, jej pełnomocnik. Natomiast osoba, która podpisała odpowiedź na skargę w tej sprawie nie jest przedstawicielem ustawowym lub piastunem organu; nie jest także pracownikiem strony, któremu ponadto udzielono pełnomocnictwa procesowego. W konsekwencji stwierdzono, że odpowiedź na skargę nie spełnia wymagań formalnych, gdyż pismo to nie zostało podpisane przez stronę lub należycie umocowanego pełnomocnika. Dodatkowo wskazano, że nie jest skuteczne w postępowaniu sądowym ustanowienie pełnomocnika procesowego na podstawie art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.). Przepis ten, stanowiący lex specialis do art. 268a k.p.a., stwarza jedynie podstawę prawną do udzielenia przez wojewodę upoważnienia pracownikom urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten może być wykorzystany jedynie w ramach postępowania administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie mamy już jednak do czynienia ze sprawą administracyjną załatwianą i rozstrzyganą przez wojewodę, ale sprawą sądową, której przedmiotem jest ocena zgodności z prawem aktu administracyjnego wydanego w sprawie administracyjnej, w której organ jest jedną ze stron postępowania. Na powyższe zarządzenie Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez racę prawnego, złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia organ podkreślił, że z treści art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wynika jednoznacznie, iż wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników Urzędu Wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność w ustawowym zakresie. Organ wskazał, że takie upoważnienie W. K. otrzymał. Dodatkowo podniósł, że upoważnienie to koresponduje z art. 268a k.p.a. i zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 42/07 skutkuje tym, że "upoważniony pracownik, nie zajmując stanowiska organu administracyjnego, pełni w granicach określonych w upoważnieniu, funkcję tego organu". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Pismem w postępowaniu sądowym są - stosownie do art. 45 p.p.s.a. - wnioski i oświadczenia stron. Każde pismo strony, jak wynika z art. 46 § 1 p.p.s.a., powinno zawierać: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; 2) oznaczenie rodzaju pisma; 3) osnowę wniosku lub oświadczenia; 4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; 5) wymienienie załączników. W przedmiotowej sprawie pismem, które zostało pozostawione bez rozpoznania, jest odpowiedź Wojewody Mazowieckiego na skargę Gminy Miejskiej L., wniesioną na decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2010 r. Pismo to zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z upoważnienia udzielonego przez Wojewodę Mazowieckiego na podstawie art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.). Zgodnie z tym artykułem, wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne ograny rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń. Powyższy przepis, stanowiący lex specialis w stosunku do art. 268a k.p.a., jest związany z dekoncentracją zadań, tzw. dekoncentracją wewnętrzną. Oznacza to, że organ może upoważniać pracowników urzędu wojewódzkiego do załatwiania spraw w jego imieniu, a upoważnienie wywiera ten skutek, iż zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu w prawnych formach, z tym że upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym – nosicielem kompetencji, lecz pełni - w granicach określonych w upoważnieniu - jedynie funkcję tego organu. Ponieważ działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego, traktowane są jako rozstrzygnięcia samego organu upoważniającego. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zarządzeniem Nr 480 z dnia 26 listopada 2010 r. w sprawie nadania statutu Mazowieckiemu Urzędowi Wojewódzkiemu w Warszawie (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 209, poz. 6628) nadał temu Urzędowi statut. Z przepisu § 7 ust. 1 pkt 7 statutu wynika, że Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości wchodzi w skład Urzędu. W § 4 ust. 1 pkt 7 Regulaminu Organizacyjnego Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie - stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 1 Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, wskazano, że w skład Urzędu wchodzi Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości. Do zakresu działania tego Wydziału należy między innymi rozpatrywanie odwołań od decyzji wydawanych przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, dotyczące gospodarki nieruchomościami. Niewątpliwie należy zwrócić uwagę, że w § 14 pkt 19 ww. regulaminu, zapisano, że do wspólnych zadań wydziałów w zakresie realizacji zadań należy zastępstwo procesowe przed sądami administracyjnymi. W okolicznościach niniejszej sprawy należy podkreślić, że na dzień 19 listopada 2010 r. tj. wydania zarządzenia o pozostawieniu bez rozpoznania odpowiedzi na skargę obowiązywały wcześniejsze akty prawne: zarządzenie Nr 130 Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 kwietnia 2009 r. w sprawie nadania Statutu Mazowieckiemu Urzędowi Wojewódzkiemu w Warszawie, zarządzenie Nr 245 Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 lipca 2009 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie – jednakże z takimi samymi uregulowaniami jak aktualnie. Na gruncie przedmiotowej sprawy Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie powołanego regulaminu, upoważnieniem z dnia 22 września 2009 r. upoważnił W. K. – Zastępcę Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie do prowadzenia w imieniu organu spraw powierzonych Wydziałowi Skarbu Państwa i Nieruchomości w jego wewnętrznym regulaminie organizacyjnym. Mając zatem na względzie, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje zdolność prawną organowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.) oraz fakt, iż wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym, należy stwierdzić, że organ, którego dotyczy skarga, może działać osobiście (tzn. przez osobę będącą piastunem organu) albo przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu (art. 28 § 1 p.p.s.a.). Może też ustanowić pełnomocnika (art. 34 i 35 § 2 p.p.s.a.). Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 35 § 2 p.p.s.a. wskazał krąg jednostek organizacyjnych, które mogą być reprezentowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez swoich pracowników. Jednocześnie zdanie drugie przepisu art. 35 § 2 p.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, iż zawarta jest w nim norma prawna, że pełnomocnikiem państwowej i samorządowej jednostki organizacyjnej (którą w tym wypadku jest organ administracji państwowej rządowej – Wojewoda Mazowiecki) może być również pracownik tej jednostki. Stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że pracownik urzędu obsługującego organ nie jest pracownikiem organu, pozbawione jest podstaw prawnych, albowiem z powołanych wyżej przepisów ustrojowo – organizacyjnych wynika, że pracownik zatrudniony w urzędzie obsługującym organ jest jednocześnie pracownikiem tego organu w rozumieniu zarówno przepisów art. 268a i art. 24 k.p.a. (pracownik kierowanej przez ten organ jednostki organizacyjnej, którą jest właśnie urząd obsługujący ten organ), jak i art. 35 § 2 zdanie ostatnie p.p.s.a. Przy czym zasada dokonywania swobodnego wyboru w sposobie reprezentacji doznaje pewnego ograniczenia przy sporządzaniu środków odwoławczych takich jak skarga kasacyjna i zażalenia na postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjne, które powinny być sporządzone przez wskazane w ustawie podmioty (art. 175, art. 194 § 4 p.p.s.a.). W konkluzji przyjąć zatem należy, że w przepisie art. 35 § 2 zdanie ostatnie p.p.s.a. zawarta jest norma prawna, że pełnomocnikiem organu administracji publicznej jako państwowej i samorządowej jednostki organizacyjnej, może być pracownik tego organu zatrudniony w urzędzie kierowanym przez ten organ, z zastrzeżeniem art. 175 i art. 194 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając więc taki stan rzeczy w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że odpowiedź na skargę nie zawierała żadnych braków formalnych i można było nadać jej dalszy bieg procesowy. Zatem zarządzenie Sędziego Przewodniczącego z dnia 19 listopada 2010 r., wzywające do podpisania tej odpowiedzi, było nieuzasadnione, co oznacza, że pozostawienie tego pisma bez rozpoznania wobec rzekomego nieuzupełnienia jego braków nie miało odpowiedniej podstawy prawnoprocesowej. W tej sprawie należy podzielić pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia: 30 września 2010 r., sygn. akt I OZ 722/10; 8 października 2010 r., sygn. akt I OZ 771/10; 13 października 2010 r., sygn. I OZ 974/10; 3 marca 2011 r., sygn. akt I OZ 5-7/11; 9 marca 2011 r. sygn. akt I OZ 8-9/11; 11 marca 2011 r., sygn. akt I OZ 146/11 i I OZ 148-149/11 (niepubl.). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 i 198 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.