I OSK 761/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia WSA del. Maria Werpachowska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1454/09 w sprawie ze skargi D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekazania pisma według właściwości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1454/09 oddalił skargę D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekazania pisma według właściwości. Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., działając na podstawie art. 19 k.p.a. uznał swoją niewłaściwość do rozpoznania sprawy i na podstawie art. 65 § 1 przekazał pismo D. W. Wydziałowi Obsługi Klienta SPPN ZDM Warszawa. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż dniu [...] czerwca 2007 r. D. W., skierował do SKO w Warszawie, za pośrednictwem Prezydenta m.st. Warszawy, który przekazał sprawę do Zarządu Dróg Miejskich, pismo - "odwołanie o uchylenie wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu o nr rejestracyjnych [...] w obszarze płatnego parkowania niestrzeżonego na terenie Warszawy sygnatura: [...] wydanego przez Zarząd Dróg Miejskich. Wezwanie skierowane do D. W., dotyczy uiszczenia opłat dodatkowych w związku z niewniesieniem opłaty za parkowanie, jak również parkowania po upływie czasu) określonego na bilecie kontrolnym, zgodnie z § 4 ust. 4 załącznika Nr 2 do uchwały nr XX/349/2003 r. Rady m.st. Warszawy, z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Organ wskazał, iż sposób pobierania opłaty dodatkowej, postępowanie reklamacyjne i odwoławcze reguluje przepis § 5 Załącznika Nr 2 do ww. uchwały Nr XX/349/2003 Rady m.st. Warszawy z dnia 25 listopada 2003 roku. Przepis ten stanowi, że kierujący lub właściciel pojazdu kwestionujący zasadność wezwania może wnieść reklamację w terminie 7 dni od dnia wystawienia wezwania i umieszczenia go w sposób określony. Reklamację wnosi się do Działu Reklamacji SPPN, którego pracownicy prowadzą postępowanie wyjaśniające. W przypadku uznania reklamacji wezwanie nie rodzi skutków prawnych, co potwierdza się na kopii wezwania. Biorąc powyższe pod uwagę zgodnie z treścią § 5 Załącznika Nr 2 do uchwały Nr XX/349/2003 Rady m.st. Warszawy z dnia 25 listopada 2003 r., który reguluje sposób pobierania opłaty dodatkowej, postępowanie reklamacyjne i odwoławcze przeprowadza Wydział Obsługi Klienta SPPN ZDM Warszawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. po rozpatrzeniu wniosku D. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2009 r. Organ ponownie wyjaśnił, iż przepis art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wprowadza zasadę, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Przy czym, zgodnie z art. 1 3b ust. 2 ustawy, strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Ustawa o drogach publicznych jednocześnie przesądza (art. 13b ust. 3 i 4), że rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Na terenie m. st. Warszawy obowiązuje w tym zakresie Uchwała Nr XXXVIII 077/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urzęd. Woj. Maz. Nr 138, poz. 4868). Przedmiotowa Uchwała zastąpiła Uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XX/349/2003 z dnia 25 listopada 2003 r., dotyczącą tej samej materii. Sposób pobierania opłaty dodatkowej, postępowanie reklamacyjne i odwoławcze regulują postanowienia § 4 tego Regulaminu. Przewidziano w nim, że po stwierdzeniu niewniesienia należnej opłaty za parkowanie wystawiany jest dokument opłaty dodatkowej. Dokument opłaty dodatkowej umieszcza się na przedniej szybie pojazdu samochodowego pod wycieraczką. Do dokumentu opłaty dodatkowej dołączony jest druk pozwalający po wpisaniu danych osobowych na wpłatę opłaty dodatkowej na konto wskazane przez zarządzającego SPPN. Opłatę dodatkową należy wnieść w terminie 14 dni od dnia umieszczenia dokumentu opłaty dodatkowej w sposób określony w ust. 2. W przypadku nie wniesienia opłaty dodatkowej w terminie 14 dni od dnia umieszczenia dokumentu opłaty dodatkowej w sposób określony w ust. 2, zarządzający SPPN kieruje do osoby, na którą zarejestrowany jest pojazd, wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego wezwania. Kierujący lub właściciel pojazdu kwestionujący zasadność wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej lub zasadność wezwania, o którym mowa w ust. 5, może wnieść reklamację w terminie 7 dni od dnia wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej i umieszczenia go w sposób określony w ust. 2 lub doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 5. Reklamację wnosi się do zarządzającego SPPN, którego pracownicy przeprowadzają postępowanie wyjaśniające. W przypadku uznania reklamacji dokument opłaty dodatkowej nie rodzi skutków prawnych. W przypadku nieuwzględnienia reklamacji służy prawo wniesienia odwołania do Komisji Odwoławczej, powołanej przez Prezydenta m.st. Warszawy. Odwołanie wnosi się na piśmie za pośrednictwem zarządzającego SPPN w terminie 7 dni od dnia otrzymania powiadomienia o nieuwzględnieniu reklamacji. Do odwołania winny być dołączone w szczególności dokumenty uzasadniające jego wniesienie, m.in. bilet kontrolny, kopia abonamentu, kopia karty. Jeżeli odwołania nie wniesiono, opłatę dodatkową należy uiścić w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o nieuwzględnieniu reklamacji. Prawidłowo zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało się za niewłaściwe w sprawie i przekazało w trybie art. 65 § 1 k.p.a. pismo D. W., będące w istocie reklamacją kwestionującą zasadność wystosowanego w stosunku do jego osoby wezwania, do podmiotu zarządzającego SPPN, który jest jednostką organizacyjną m. st. Warszawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 65 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Odnosząc się do pozostałych argumentów wniosku D. W., organ wskazał, iż w/w Uchwała Nr XXXVI/ł 077/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r. oraz poprzedzająca ją Uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XX/349/2003 z dnia 25 listopada 2003 r. są aktami wydanymi na podstawie stosownej podstawie prawnej, przytoczonej w preambułach obu Uchwał. Ponadto, okoliczność, że postępowanie reklamacyjne powierzone zostało jednostce organizacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy nie wpływa na pogorszenie sytuacji prawnej strony. D. W. w skardze na wymienione postanowienie wniósł o jego uchylenie, zarzucając: błędne zastosowanie art. 65 § 1 k.p.a w zakresie przekazania sprawy do rozpoznania organowi, który nie stanowi organu wyższej instancji nad organem, który wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty; naruszenie art. 40 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez ustalenie, że uchwała Rady m.st. Warszawy z 25 listopada 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat jest obowiązującym aktem prawa miejscowego w tym zakresie w jakim delegacja tego aktu nie wynika z art. 13 b ust. 3 i 4 oraz art. 13 f ust. 2 ustawy o drogach publicznych; naruszenie art. 104 § 1 kpa przez przyjęcie, że wezwanie z dnia [...] maja 2007r. do zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie na obszarze strefy nie stanowi decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1454/09, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę D. W. stwierdził, że w sprawie nie stwierdzono naruszeń prawa materialnego ani istotnych wad postępowania. Sąd wskazał, że do podstawowych obowiązków organów administracji publicznej należy ustalanie swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej, instancyjnej) w każdej sprawie, w jakiej wpłynęło podanie. Przekazanie podania (sprawy) do innego organu w trybie art. 65 § 1 k.p.a., może nastąpić po wykluczeniu przez organ, do którego wpłynęło podanie swojej właściwości i po jednoznacznym, opartym na przepisach prawa ustaleniu, iż organem właściwym jest inny organ, do którego przekazuje się sprawę (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2008r., II OW 7/08). W ocenie Sądu, SKO prawidłowo uznało, iż pismo D. W., stanowi w istocie reklamację kwestionującą zasadność wystosowanego w stosunku do jego osoby wezwania i powinno być skierowane do podmiotu zarządzającego SPPN, który jest jednostką organizacyjną m. st. Warszawy. Sposób pobierania opłaty dodatkowej, postępowanie reklamacyjne i odwoławcze reguluje przepis § 5 Załącznika Nr 2 do ww. uchwały Nr XX/349/2003 Rady m.st. Warszawy z dnia 25 listopada 2003 r., stanowiący, że kierujący lub właściciel pojazdu kwestionujący zasadność wezwania może wnieść reklamację w terminie 7 dni od dnia wystawienia wezwania i umieszczenia go w sposób określony. Podmiotem, do którego kieruje się reklamację jest Dział Reklamacji Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego. W przypadku uznania reklamacji wezwanie nie rodzi skutków prawnych. Biorąc powyższe pod uwagę zgodnie z treścią § 5 Załącznika Nr 2 do uchwały Nr XX/349/2003 Rady m.st. Warszawy z dnia 25 listopada 2003 roku, który reguluje sposób pobierania opłaty dodatkowej, postępowanie reklamacyjne i odwoławcze właściwym do rozpoznania reklamacji pozostaje Wydział Obsługi Klienta SPPN stanowiący jednostkę organizacyjną Prezydenta m. st. Warszawy. Obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie powstaje z mocy samego prawa w chwili parkowania pojazdu na terenie Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego (art. 13 f ustawy o drogach publicznych). Obowiązek ten powstaje z mocy prawa i nie wymaga wydania w tej materii decyzji administracyjnej. Doręczenie wezwania do uiszczenia opłaty za parkowanie konkretnego pojazdu na obszarze płatnego parkowania niestrzeżonego w Warszawie rodzi obowiązek zapłaty tej opłaty dodatkowej we wskazanym terminie pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie z tą chwilą powstaje po stronie zobowiązanego prawo wniesienia reklamacji, a następnie odwołania do Komisji Odwoławczej. W ocenie Sądu, większość sformułowanych w skardze zarzutów wino być wywiedzionych w skardze na uchwałę Nr XX/349/2003 Rady m.st. Warszawy z dnia 25 listopada 2003 r. na podstawie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Dopóki jednak treść uchwały oraz załączników do niej nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, jako prawo miejscowe wiąże organy administracji publicznej. Sąd wskazał, iż przedmiotowa uchwała była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 11.02.2005r. sygn. akt VI SA/Wa 550/04), który oddalając skargę nie dopatrzył się naruszenia przepisów Konstytucji RP przy jej uchwalaniu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1454/09 skargę kasacyjną sporządził i wniósł D. W., będący radcą prawnym. Zaskarżając wyrok w całości skarżący kasacyjnie wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 3 § 1 i 2,134 § 1,141 § 4 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na rzekomym związaniu sądu administracyjnego treścią uchwały Rady M. St. Warszawy z dnia 25 listopada 2003 r. nr XX/349/2003 i brak w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia odniesienia do zarzutów skargi - co stanowi nierozpoznanie istoty sprawy; 2. naruszenie prawa materialnego: * art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13b ust. 3 i 4 oraz 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że aktem prawa miejscowego jest akt (w tym przypadku uchwała rady miasta), regulujący zagadnienia wykraczające poza upoważnienie wynikające z ustawy, i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów będące efektem ich błędnej interpretacji, * art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy administracji publicznej i sądy administracyjne pozostają związane uchwałą bądź zarządzeniem organu jednostki samorządu terytorialnego, które nie zostały uchylone przez sąd administracyjny w trybie tego przepisu, a które wykraczają poza ustawowe upoważnienie bądź pozostają sprzeczne z przepisami źródeł prawa powszechnie obowiązujących na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. * art. 104 § 1 i 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jeśli dany obowiązek bądź uprawnienie powstają z mocy samego prawa (stanowią dyspozycję danej materialnej normy prawnej), to stwierdzenie, że konkretna osoba wyczerpała przesłanki stanowiące hipotezę tej normy nie wymaga ani przeprowadzenia postępowania administracyjnego ani wydania decyzji administracyjnej będących efektem jego zakończenia, * art. 65 § 1 w zw. z art. 17 punkt 1 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie i uznanie za niewadliwe zachowania organu polegającego na przekazaniu sprawy do rozpoznania organowi który nie stanowi organu wyższej instancji nad organem, który wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pominął te zarzuty skargi, które odnosiły się do braku ustawowego upoważnienia dla Rady M. St. Warszawy dla powołania szczególnego i nieznanego przepisom administracyjnego postępowania trybu reklamacyjnego w zakresie czynionych przez organy Miasta ustaleń co do tego czy dany podmiot swym zachowaniem wyczerpał faktyczne przesłanki dla powstania po jego stronie obowiązku opłaty za parkowanie w wyznaczonym miejscu w strefie płatnego parkowania. W ocenie strony żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie upoważnia jednostek samorządu terytorialnego do powoływania do życia własnej procedury, w ramach której dokonywane mają być ustalenia co do tego czy dana osoba parkowała pojazd na wyznaczonym, płatnym miejscu, ani własnych organów odwoławczych od rozstrzygnięć dokonywanych w tym pierwszym trybie. Innymi słowy, żaden przepis ustawy nie upoważnił jednostek samorządu terytorialnego do wyłączenia stosowania powszechnie obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co do trybu postępowania w zakresie ustalenia czy dana osoba rzeczywiście wyczerpała przesłanki powstania obowiązku opłaty, ani co do organów wyższego stopnia powołanych do rozpatrywania środków odwoławczych. Sąd uzasadniając swe zaniechanie dokonania prawnej analizy norm prawnych, powołał się na obejmujące organy administracji publicznej związanie, jakie wynikać ma z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższa prawna konstrukcja wynikła z błędnej wykładni przepisów, a jej zastosowanie doprowadziło do braku rozpoznania istoty sprawy. Związanie nie obejmuje samego sądu administracyjnego, zatem w ramach kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, sądy te nie tylko mogą, ale wręcz powinny dokonywać ustaleń czy dany akt prawa miejscowego, o który oparto orzeczenie administracyjne organu, rzeczywiście jest aktem prawa miejscowego (czy znajduje oparcie w ustawowej delegacji) oraz czy nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi powszechnie na całym obszarze RP (jeżeli pozostaje, to pierwszeństwo stosowania znajdują właśnie te akty). Przyjęcie cywilistycznej konstrukcji, względnej nieważności aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, do czasu ich uchylenia przez sąd administracyjny w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest prawidłowe. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na przesłanki zastosowania trybu z art. 101 powołanej wyżej ustawy - przesłankami tymi są naruszenie przez akt interesu prawnego bądź uprawnienia, nie są i nie mogą być przesłanką dla uchylenia aktu w tym trybie, podjęcie go mimo braku ustawowej delegacji ani jego sprzeczność ze źródłami prawa określonymi art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Autor skargi kasacyjnej zarzucił również, że Sąd błędnie wyłożył przepisy określające tryb dochodzenia przez organy administracji publicznej do faktycznych i prawnych ustaleń w zakresie istnienia po stronie danego podmiotu obowiązku wynikającego z mocy samego prawa. Przez obowiązek obciążający dany podmiot z mocy samego prawa należy rozumieć taki obowiązek, który stanowi dyspozycję danej normy prawnej na wypadek wystąpienia okoliczności (faktycznych, prawnych) stanowiących hipotezę tej normy. W przypadku opłat za parkowanie dyspozycją normy prawnej jest zobowiązanie do zapłaty opłaty za parkowanie, bądź opłaty dodatkowej, zaś hipotezą tej normy jest okoliczność faktyczna parkowania pojazdu na wyznaczonym przez zarządcę drogi miejscu, w obrębie ustalonej przez radę miasta strefy płatnego parkowania i nieuiszczenie opłaty za parkowanie. Nic nie uwalnia organów administracji publicznej od dokonania oceny czy dana osoba wyczerpała przesłanki stanowiące hipotezę takiej normy prawnej. Ustaleń takich należy dokonać dlatego, że przesłanki stanowiące hipotezę normy nie są oczywiste i jednoznaczne (sama norma nie stanowi, że oznaczona z imienia i nazwiska osoba jest obowiązana do zapłaty), a ustaleń tych dokonać można wyłącznie stosując tryb postępowania przewidziany k.p.a. Efektem tych ustaleń nie będzie oczywiście decyzja mająca znaczenie konstytutywne dla opłaty (nie będzie kreować tego obowiązku), lecz decyzja deklaratoryjna - ustalająca, że dana osoba jest zobowiązana do takiej opłaty (wyczerpała przesłanki dla powstania tego obowiązku). W obu tych przypadkach wyłącznie wydanie administracyjnej decyzji, z zachowaniem praw strony, w szczególności do odwołania do organu wyższej instancji, może stanowić o załatwieniu przez organ administracji publicznej indywidualnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Kontroluje zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2, 134 § 1,141 § 4 i 151 P.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a., w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa on jedynie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Nie czyni też zadość wymaganiu prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej przywołanie § 2 tegoż artykułu. Postanowienia art. 3 § 2 P.p.s.a. wyznaczają zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, wskazując rodzaje aktów i czynności administracyjnych podlegających kontroli sądowej, ujętych w ośmiu punktach. W skardze kasacyjnej nie wymieniono jednak, o naruszenie którego z konkretnych przepisów (punktów) tego paragrafu chodzi. Podstawy kasacyjne muszą być sformułowane precyzyjnie. Należy w nich wskazać konkretne przepisy, które zdaniem autora skargi kasacyjnej, miały być naruszone zaskarżonym wyrokiem, zwłaszcza w sytuacji, jak w niniejszej sprawie, gdy każdy z przepisów (punktów) § 2 art. 3 P.p.s.a. określa odmienne rodzaje aktów i czynności zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Dlatego, rozpoznając skargę kasacyjną w tej sprawie, NSA nie może ustosunkować się merytorycznie do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. Z uwagi na to, że nie wskazano, którego konkretnie przepisu, objętego art. 3 § 2 P.p.s.a. dotyczy ten zarzut, należało uznać go w tym zakresie za nieusprawiedliwiony. Nie doszło także do naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił na czym konkretnie miałoby polegać zarzucane naruszenie art. 134 § 1 w powiązaniu z następnym zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i jaki to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zrozumiale wyraził swoje stanowisko w sprawie. Przedstawił argumentację faktyczną i prawną zajętego stanowiska. Zasadnie przy tym stwierdził, że w niniejszej sprawie kwestią bezprzedmiotową jest, czy uchwała Nr XX/349/2003 Rady m.st. Warszawy z dnia 25 listopada 2003 r. jest zgodna z prawem. Przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie SKO o przekazaniu pisma skarżącego, a nie niezgodność z prawem przedmiotowej uchwały. Jeżeli skarżący uważa, że uchwała ta jest niezgodna z prawem, ustawą bądź Konstytucją RP, to w każdym czasie obowiązywania wymienionego aktu, mógł wystąpić do Rady m.st. Warszawy o usunięcia naruszenia prawa, a następnie w trybie art. 53 § 2 P.p.s.a. wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zauważyć też należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby rozstrzygnięcie Sąd oparł na rzekomym związaniu treścią przedmiotowej uchwały. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2009 r. o przekazaniu według właściwości pisma skarżącego do Wydziału Obsługi Klienta SPPN ZDM Warszawa. W piśmie tym skarżący kwestionował prawidłowość wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w obszarze strefy płatnego parkowania niestrzeżonego w Warszawie (SPPN). Zatem należy rozważyć jaki charakter prawny ma wezwanie do uiszczenia tej opłaty. Obowiązek uiszczenia dodatkowej opłaty za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 wynika wprost z przepisów prawa tj. art. 13 f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Skoro tak, to ma on charakter obowiązku administracyjnego, który powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Skarżący po otrzymaniu w dniu [...] czerwca 2009 r. wezwania do uiszczenia dodatkowej opłaty złożył w określonym terminie do SKO w Warszawie za pośrednictwem Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy odwołanie, uznając, że wezwanie jest decyzją administracyjną. Jednakże, jak wynika z wcześniej przytoczonych rozważań wezwanie do uiszczenia dodatkowej opłaty nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem, lecz wynika z mocy prawa. Pamiętać przy tym należy, że żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie na podstawie tytułu pisma. Zasadnie zatem SKO w Warszawie przekazało w trybie art. 65 § 1 k.p.a. pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2007 r. jako reklamację do SPPN ZDM Warszawa będącego jednostką organizacyjną podlegającą Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy, którego pracownicy przeprowadzają postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z treścią art. 13 f ust. 2 ustawy o drogach publicznych Rada m. st. Warszawy miała upoważnienie do określenia w uchwale wysokości dodatkowej opłaty oraz sposobu jej pobierania, tj. ustalenia trybu postępowania zmierzającego do weryfikacji prawidłowości wezwania do uiszczenia dodatkowej opłaty, a podjęta uchwała z dnia 25 listopada 2003 roku, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi akt prawa miejscowego, który kwestionować można jedynie na podstawie art. 101 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (...) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Chodzi tu o sprawę indywidualna załatwianą w I instancji przez organ gminy w drodze decyzji administracyjnej. O takiej sytuacji w niniejszej sprawie nie może być mowy. Z podobnych przyczyn nie jest trafny zarzut naruszenia art. 104 § 1 i 2 k.p.a., bowiem jak już wcześniej wskazano obowiązek uiszczenia dodatkowej opłaty wynika z mocy prawa, tj. przepisu art. 13 f ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Weryfikacja prawidłowości wezwania do uiszczenia dodatkowej opłaty nie następuje w administracyjnym postępowaniu odwoławczym lecz w postępowaniu przewidzianym w uchwale Nr XX/349/2003 Rady m.st. Warszawy z dnia 25 listopada 2003 r. W świetle przytoczonych rozważań, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. należy uznać za bezzasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.