II OSK 2130/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o. o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2243/10 w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. nakazującą [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie rozbiórkę rurociągu o średnicy 0,8 m zlokalizowanego na działkach o nr 1 i 2 w miejscowości Solec gmina Góra Kalwaria. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, odmówił uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę nielegalnie wybudowanego rurociągu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ utrzymał w mocy powyższa decyzję. Wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 522/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję podkreślając, że dopiero w odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do jednego z argumentów przedstawionych przez skarżącą, tj. zgodności spornej inwestycji z planem zagospodarowania terenu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r. po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na uchylenie lub zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji własnej organu z dnia [...] kwietnia 2007 r. Organ wskazał, że przesłanką tego wydanego w trybie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118, ze zm.) nakazu rozbiórki spornego obiektu budowlanego było niewykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2006 r., którym wstrzymano roboty oraz nałożono, na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów służących legalizacji zrealizowanego obiektu. Organ podkreślił, że konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, iż nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest jedynie ustalenie czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w tym przepisie i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Zatem w postępowaniu prowadzonym w tym trybie nie można dokonywać oceny zgodności spornej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też prowadzić postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego na podstawie przepisów art. 48–49 Prawa budowlanego, bowiem wykracza to poza zakres tego postępowania. Jednocześnie organ wskazał, że objęty nakazem rozbiórki przedmiotowy rurociąg nie jest zlokalizowany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Solec na obszarze gminy Góra Kalwaria z dnia 5 października 2005 r., nr 467/XXXVI2005 (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z 2005 r. Nr 278, poz. 10087), bowiem stanowi on urządzenie melioracji wodnej podstawowej, zaś plan dopuszcza jedynie realizację urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka Góra Kalwaria zarzuciła organowi naruszenie art. 48 Prawa budowlanego ponieważ organ mylnie ocenił, że jedynym atrybutem tego przepisu jest rygoryzm wykluczający możliwość legalizacji samowoli budowlanej i nie ma obowiązku uwzględniania zmian stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz naruszenie prawa procesowego tj. art. 155 k.p.a. z uwagi na mylną interpretację przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji podkreślił, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Ponadto przepis ten może mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego – żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym. Pośrednio z powyższych uwarunkowań wynika następne ograniczenie, iż przepis art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji, które są wydawane w konsekwencji podjęcia lub zaniechania podjęcia przez stronę pewnych czynności. Tego typu karą jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, będący sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Decyzje orzekające kary administracyjne są z reguły decyzjami deklaratoryjnymi, bowiem stwierdzają fakt naruszenia prawa, który miał miejsce wcześniej i orzekają o sankcji, karze za konkretne naruszenie prawa. Pierwszym i podstawowym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu – w tym przypadku art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, który sankcjonuje naruszenie przepisów umożliwiających dokonanie legalizacji samowoli budowlanej. Zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. nie może też naruszać innych przepisów prawa, ani nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa, czym bez wątpienie jest nie wykonany od 3 lat prawomocny nakaz rozbiórki. Sąd stwierdził, że nie można więc zgodzić się z poglądem wyrażanym w skardze, iż brak jest podstawy prawnej do twierdzenia, że w trybie art. 155 k.p.a. nie można zmieniać decyzji nakazującej rozbiórkę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. przez przyjęcie błędnej wykładni art. 155 k.p.a. polegającej na uznaniu, że norma ta nie mogła znaleźć zastosowania w sprawie oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszała art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., a zatem powinna zostać uchylona na mocy art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. postępowanie jest postępowaniem szczególnym służącym uchylaniu lub zmianom ostatecznych decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki określone tym przepisem. Tryb postępowania przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może natomiast służyć – jak trafnie stwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – weryfikacji ostatecznych decyzji, nawet wówczas, gdy były one wadliwe. Podstawą do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie podanego przepisu jest zgoda strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo, istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, który przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji oraz brak przepisów szczególnych sprzeciwiających się uchyleniu lub zmianie tej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało też wyjaśnione, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma znaczną możliwość swobody decyzyjnej, w ramach której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego też przepisu tego nie można stosować dla uchylenia bądź zmiany decyzji związanych, przy wydawaniu których organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Tego rodzaju decyzjami są decyzje o rozbiórce samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Jeżeli bowiem nie dojdzie do zalegalizowania takiego obiektu zgodnie z art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), to organ prowadzący postępowanie musi wydać ("...organ nakazuje...") decyzję nakładającą obowiązek rozbiórki tego obiektu. Dlatego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części nie może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a., bowiem sprzeciwia się temu szczegółowa regulacja prawna zawarta w art. 48 prawa budowlanego (por. orzeczenie NSA z 15 marca 1999 r., IV SA 888/97, publ. w ONSA 2000, nr 1, poz. 36; z 4 października 1999 r., IV SA 1459/97, niepubl.; z 25 maja 2006 r., II OSK 862/05, niepubl.). Stanowcza i kategoryczna regulacja prawna zawarta w tym przepisie nie pozwala bowiem na jej korygowanie elementami natury słusznościowej czy celowościowej z powoływaniem się na interes społeczny czy uzasadniony interes strony. Zarzuty skargi kasacyjnej należało więc uznać za nieuzasadnione. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.