I SA/Sz 266/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. R. na negatywny wynik procedury odwoławczej dotyczącej oceny projektu zgłoszonego w ramach konkursu Nr RPOWZ/LPR/2010/1 zawartej w informacji Zarządu Województwa z dnia [...] nr [...] p o s t a n a w i a: I. pozostawić skargę bez rozpatrzenia II. zwrócić G. R. uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] złotych. W dniu 30 września 2010 r. G R złożyła w [...] wniosek o dofinansowanie, w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, projektu dotyczącego Lokalnego Programu Rewitalizacji. Wnioskowi temu w Wydziale Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego wskazanego wyżej U M nadano numer:[...] Pismem z dnia 11 stycznia 2011 r. Wydział Wdrażania Regionalnego Progra-mu Operacyjnego zawiadomił wnioskodawcę, że jego wniosek został poddany pro-wadzonej przez niezależnych ekspertów ocenie merytorycznej w zakresie kryteriów dopuszczających i punktowanych, w wyniku której został oceniony negatywnie z powodu nie uzyskania wymaganych 60 % maksymalnej ilości punktów i wobec czego został odrzucony z procedury ubiegania się o dofinansowanie. Wraz z tą informacją w piśmie tym przedstawiono w ujęciu tabelarycznym zestawienie punktów uzyskanych przez wnioskodawcę za poszczególne kryteria oraz ich sumę kształ-tującą się na poziomie 52 punktów na 100 możliwych do osiągnięcia, natomiast w uzasadnieniu tej oceny wskazano, że wniosek charakteryzuje lapidarna zawartość i mała szczegółowość działań, że w samym Programie występuje sporo nieścisłości i niejasności dotyczących np. sporządzenia Strategicznej Oceny Oddziaływania na Środowisko. Stwierdzono, iż analizy przeprowadzono bardzo oszczędnie, brakuje informacji szczególnie w zakresie projektów miękkich i konsultacji społecznych. Jakkolwiek określenie obszaru kryzysowego uznać należy za prawidłowe, to wybór ten został uzasadniony w bardzo skromny sposób. Objęty wnioskiem Program zakłada ograniczony udział partnerów społeczno-gospodarczych. Planowana jest w nim realizacja zróżnicowanych przedsięwzięć ze sfery przestrzennej, natomiast w mniejszym stopniu ze sfery społecznej i ekonomicznej. Harmonogram realizacji Projektu jest opracowany w sposób przejrzysty, bardzo czytelny, ale przyjęte założenia dotyczące finansowania działań uznać należy za bardzo ambitne. Przed-stawiony projekt uznać należy za wewnętrznie spójny, obejmujący logicznie zapla-nowane, dobrze opisane działania. Jednakże jego realizacja w niewielkim stopniu przyczyni się do minimalizacji negatywnych zjawisk społecznych i gospodarczych na analizowanym obszarze. Sam Projekt jest też jedynie w pewnej mierze spójny z defi-nicją rewitalizacji, gdyż brak w nim działań związanych z rozwiązywaniem palących problemów społecznych i gospodarczych. Nie zgadzając się z przedstawioną oceną projektu i z odrzuceniem jej wnios-ku, G R złożyła w dniu 27.01.2011 r. protest, zarzucając w nim instytucji wdrażającej Regionalny Program Operacyjny, że ocena wnioskowanego Projektu opiera się na krzywdzącej wnioskodawcę ocenie ze strony ekspertów, wymagającej wyjaśnień i opartej na błędnych przesłankach. W proteście podniesiono, że działania podejmowane w ramach Regionalnego Programu Rewitalizacji Reska na lata 2010-2019 są elementem wieloletnich prac miejscowych władz, których celem jest rozwój miasta i poprawa warunków życia jego mieszkańców oraz że wszelkie zamierzenia inwestycyjne konsultowane były społecznie, co pozwoliło na zidentyfikowanie listy przedsięwzięć, które mogłyby zostać podjęte w ramach odpowiednich projektów. Podkreślono, że odrzucenie projektu skutkuje zaniechaniem wielu inwestycji mają-cych niebagatelny wpływ na poprawę życia mieszkańców miasta R, które jest stolicą gminy znajdującej się w wykazie gmin o szczególnie niekorzystnej sytuacji społeczno-gospodarczej, jaki zawarty został w Załączniku nr 6 Regionalnego Pro-gramu Operacyjnego. Protest ten rozpatrzony został przez Wydział Zarządzania Regionalnym Pro-gramem Operacyjnym W Z (w skrócie zwanym RPO WZ). Pismem z dnia 23.02.2011 r. Dyrektor tego Wydziału podjął "rozstrzygnięcie" postanawiające o odrzuceniu protestu wobec braku podstaw do jego uwzględnienia. W uzasadnieniu tego "rozstrzygnięcia" podkreślono na wstępie, iż postę-powania w sprawie przyznania środków na finansowanie projektów zgłaszanych przez uprawnione podmioty określa ustawa z dnia 6.12.2006 r o zasadach prowa-dzenia polityki rozwoju oraz że przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie jest ubieganie się o dofinansowanie w ramach RPO WZ, gdzie projekty inwestycji spełniające jego kryteria wyłanianie są w drodze ogłoszonego konkursu, zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy. Wskazano, iż w systemie wyboru projektów do dofinansowania w ramach RPO WZ przewidziano jeden środek odwoławczy w przy-padku negatywnej oceny projektu, jakim jest protest rozpatrywany przez Wydział Zarządzania RPO. Zauważono również, iż ogłaszając w dniu 2 sierpnia 2010 r. kon-kurs nr[...] , Zarząd W Z podał informacje obejmujące dane wymagane cytowaną ustawą, w tym kryteria wyboru projektu oraz dodatkowe informacje dla Wnioskodawców w zakresie opracowania Lokalnego Programu Rewitalizacji (LPR), określające jego zakres, wymogi i zasady jego sporządzania oraz zasady wyboru, gdzie określono etapy wyboru, w tym etap oceny merytorycznej. Stwierdzając, iż w rozpatrywanej sprawie spór sprowadza się do rozstrzyg-nięcia tego, czy eksperci prawidłowo, według kryteriów punktowych oceny meryto-rycznej, przeprowadzili ocenę LPR zgłoszonego przez Wnioskodawcę, w uzasad-nieniu omawianego "rozstrzygnięcia" przedstawiono dalej szczegółowo sposób oce-ny dokonanej przez ekspertów w zestawieniu z argumentami przedstawionymi w zło-żonym przez Wnioskodawcę proteście. Odnosząc się następnie do zarzutów zawar-tych w proteście, dotyczących poszczególnych ocen ekspertów w zakresie kryteriów punktowanych, przedstawiono kolejno analizę każdej z tych ocen w kontekście argu-mentów protestującego Wnioskodawcy, oceny te w odniesieniu do każdego z kryte-riów punktowych uznając za usprawiedliwione, a w konkluzji stwierdzono, że prze-prowadzona przez ekspertów ocena przedstawionego przez G R Lokalnego Programu Rewitalizacji jest prawidłową, tj. rzetelną, bezstronną, mającą swoje logiczne uzasadnienie oraz że znajduje ona pełne odzwierciedlenie w przedstawionej dokumentacji aplikacyjnej i dokonana została zgodnie z kryteriami dokonywania wyboru projektów w ramach RPO WZ. Informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji regionalnego programu operacyjnego, zawarta w piśmie z dnia 23.02.2011 r. wysłana została G R w dniu 24.02.2011 r. drogą pocztową i stosownie do zawartego w niej pouczenia złożyła ona w tym zakresie w dniu 11.03.2011 r. skargę do sądu administracyjnego, nie dopełniając jednak obowiązku załączenia kompletnej dokumentacji w sprawie z powodu braku przedstawienia załączników do wniosku aplikacyjnego. Domagając się stwierdzenia przez sąd administracyjny, że ocena zgłoszonego przez nią projektu przeprowadzona została w sposób naruszający prawo oraz wnioskując o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd W Z skarżąca Gmina zarzuca dokonanie tej oceny w sposób naruszający wytyczne dla wnioskodawców, regulamin konkursu oraz kryteria oceny merytorycznej projektu poprzez przeprowadzenie tej oceny w poszczególnych kryteriach w sposób wykraczający poza ich brzmienie lub w sposób sprzeczny z ich opisem oraz poprzez brak wystarczającego uzasadnienia dla obniżenia punktacji w poszczególnych kryteriach. W odpowiedzi na skargę Zarząd W Z jako instytucja zarządzająca RPO WZ, wniosła o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia z uwagi na jej niekompletność spowodowaną brakiem załączników do wniosku aplikacyjnego, stawiając zarazem wniosek ewentualny o oddalenie skargi ze względu na jej bezzasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Nawiązując do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o pozostawienie jej bez rozpatrzenia, zauważyć na wstępie należy, że poddając kontroli sądów admi-nistracyjnych działalność organów publicznych (instytucji zarządzających regional-nymi programami operacyjnymi), ustawa z dnia 6.12.2006 r. o zasadach prowa-dzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.) stanowi w art. 30c ust. 1, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie rea-lizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku pro-cedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skarga ta wnoszona jest przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego woje-wódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny pro-jektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Skarga ta podlega też opłacie sądowej. Stosownie do art. 30c ust. 5 tejże ustawy, wniesienie skargi po terminie, niekompletnej lub bez uiszczenia opłaty w terminie do wniesienia skargi powoduje pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. Ustalając w taki sposób zasady dotyczące wnoszenia skargi do sądu adminis-tracyjnego, omawiana ustawa zawiera w art. 30e odesłanie do odpowiedniego stoso-wania w postępowaniu przed tym sądem przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w jej art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tejże ustawy. Odpowiednie stosowanie prze-pisów ustawy regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi w postę-powaniu wywołanym wniesieniem skargi przewidzianej w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju polegać może na tym, że niektóre z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, niektóre zaś nie znajdują zastosowania. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania określonego przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. I tak, ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi w art. 57 § 1, że skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać elementy wskazane w pkt 1-3. Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 46 § 1 pkt 1-5 tejże ustawy, każde pismo strony powinno zawierać oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników, oznaczenie rodzaju pisma, osnowę wniosku lub oświad-czenia, podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, wymie-nienie załączników. Stosownie do art. 47 § 1 tej ustawy do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Tak więc, skarga wnoszona do wojewódzkiego sądu administracyjnego na pod-stawie art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, będąca pismem procesowym w postępowaniu przed tym sądem, powinna spełniać wskazane w art. 46 i art. 57 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymagania stawiane pismu, ponadto skarżący winien - zgodnie z jego art. 47 - dołączyć do skargi załączniki oraz ich odpisy. Nie wywiązanie się przez wnoszącego skargę z obowiązku zadość-uczynienia wskazanym wymaganiom formalnym skargi nie skutkuje uznaniem jej za niekompletną, gdyż w myśl art. 49 §1 w/w ustawy procesowej w razie niezachowania warunków formalnych skargi, przewodniczący wzywa stronę o jej uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Używając w art. 30c ust. 5 pojęcia "skargi niekompletnej", ustawa o zasadach prowadzeniu polityki rozwoju pojęcia tego nie definiuje wprost, jednakże w orzecz-nictwie sądów administracyjnych przyjęło się jego rozumienie wyprowadzone z przepisu art. 30c ust. 2, według którego "niekompletność skargi" odnosi się wyłącznie do dokumentacji dotyczącej sprawy, którą wnoszący skargę jest zobowiązany do skargi tej dołączyć (por.: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.09.2010 r., sygn. akt II GSK 1042/10, z dnia 6.01.2010 r., sygn. akt II GSK 1057/09, z dnia 17.12.2009 r., sygn. akt II GSK 969/09). Za skargę kompletną uznaje się więc taką, do której dołączono całą doku-mentację, o jakiej mowa w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, tj. wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informację o wynikach procedury odwo-ławczej, przy czym ustanowiony w tym przepisie obowiązek dołączenia do skargi kom-pletnej dokumentacji dotyczy złożenia wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami, których treść była przedmiotem negatywnie zakończonej procedury odwoławczej. Na gruncie rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż skarżąca G do skargi wniesionej do Sądu nie załączyła wszystkich załączników złożonych wraz z formu-larzem wniosku, a wymienionych enumeratywnie na stronach 11 tego formularza, w tym też załącznika dotyczącego strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Jak to podkreślono też w orzecznictwie sądowym (por. postanowienie NSA z dnia 11.02.2011 r., Sygn. akt 161/11 - dostępne w internecie), w postępowaniu sądo-woadministracyjnym ze skargi wniesionej na podstawie art. 30c ust. 1 ustawy o zasa-dach prowadzenia polityki rozwoju wyłączone jest stosowanie przepisów art. 52-55 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem na instytucji zarządza-jącej, której działanie jest przedmiotem skargi, nie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy. To na podmiot wnoszący skargę nałożony został obowiązek złożenia wraz ze skargą całej dokumentacji sprawy celem umożliwienia sądowi administracyjnemu kontrolę oceny projektu. Kontrola taka jest możliwa tylko wówczas, gdy składany wraz ze skargą wniosek stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji odpowiada w pełni wnioskowi złożonemu w ramach konkursu. O ile braki formalne skargi, określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są brakami możliwymi do usunięcia w trybie jego art. 49, to złożenie skargi niekompletnej niemożliwym czyni konwalidację brakujących elementów składowych kompletnej dokumentacji, w takim przypadku usta-wodawca bowiem wyraźnie określił skutek tego braku w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Zauważyć na koniec też należy, iż doręczając skarżącej G R informację o wynikach procedury odwoławczej ("rozstrzygnięcie" z dnia 23.02.2011 r.), instytucja zarządzająca RPO WZ zawarła w niej pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sadu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją, przytaczając dosłownie treść ustawy w zakresie obejmującym jej elementy. W tych warunkach, stosownie do przepisu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), orzec należało o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia.