II SAB/Bk 7/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2011 r. sprawy ze skargi G. M. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy dotyczącej zgłoszenia budowy ogrodzenia oddala skargę. U Z A S D N I E N I E W dniu 19 sierpnia 2010 r. G. M. skierowała do Starosty S. wniosek o wydanie na podstawie art. 73 § 2 kpa uwierzytelnionych odpisów dokumentów związanych z dokonanym zgłoszeniem wykonania ogrodzenia na działce nr 1059 w S. W uzasadnieniu podano, że żądane dokumenty są potrzebne do wykorzystania w toczącym się postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S. w sprawie budowy ogrodzenia oraz w ewentualnie innych postępowaniach. Starosta S. pismem z dnia 25 sierpnia 2010 r. poinformował wnioskodawczynię, że zgłoszenie wykonania robót budowlanych jest czynnością matarialno – techniczną, która nie wszczyna postępowania administracyjnego. Skoro do instytucji zgłoszenia nie mają zastosowania przepisy kpa, to tym samym także nie mogą być stosowne przepisy dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami kpa, mają natomiast zastosowanie reguły prawne określone w ustawie – Prawo budowlane. W związku z powyższym organ stwierdził, że do zgłoszeń nie ma zastosowania art. 73 kpa, co oznacza, że wniosek jest bezzasadny. Końcowo organ stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do wydania postanowienia o odmowie uwzględnienia wniosku. Z odmową wydania żądanej dokumentacji nie zgodziła się G. M. i pismem z dnia 30 sierpnia 2010 r. wniosła skargę do Wojewody P. Wojewoda P. pismem z dnia 15 października 2010 r. uznał skargę za niezasadną i poinformował, że wnioskodawczyni może żądać wglądu do akt sprawy na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie w dniu 29 października 2010 r. G. M. złożyła do Wojewody P. zażalenie na bezczynność Starosty S. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda P. stwierdził brak podstaw do uznania zażalenia za uzasadnione. W motywach rozstrzygnięcia podano, że z treści art. 73 kpa wynika, iż prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ obowiązków określonych w tym przepisie przysługuje wyłącznie podmiotowi który ma przymiot strony w sprawie w której nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie toczy się żadne postępowanie dotyczące zgłoszenia. Zgłoszenie zamiaru wykonania robót o którym mowa w art. 30 prawa budowlanego nie jest klasycznym wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 61 kpa. Zgłoszenie nie rodzi obowiązku ustalenia kręgu stron, a organ administracji architektoniczno – budowlanej nie ma obowiązku zawiadamiania osób trzecich o przyszłej budowie. W sprawach dotyczących zgłoszeń stroną jest wyłącznie inwestor. Wnioskodawczyni nie jest inwestorką, dlatego też nie jest stroną postępowania zgłoszeniowego. Na skutek dokonania zgłoszenia przez inną osobę nie doszło również do wszczęcia postępowania, gdyż zgłoszenie zamiaru wstawienia bramy wjazdowej zostało skutecznie przyjęte przez Starostę S. "milczącą zgodą". W konsekwencji G. M. wywiodła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Starosty S. w sprawie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy dotyczącej zgłoszenia budowy ogrodzenia na działce nr 1059 w S. i zarzuciła naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: - art. 73 § 2 kpa poprzez niewydanie z akt sprawy uwierzytelnionego odpisu, co uniemożliwiło skuteczną obronę interesów w toczącym się postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego, - art. 74 § 2 kpa poprzez zaniechanie wydania postanowienia o odmowie wydania uwierzytelnionego odpisu żądanego dokumentu a tym samym uniemożliwienie sprawdzenia zasadności i zgodności z prawem rozstrzygnięcia poprzez kontrolę instancyjną. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty S. do załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez sąd i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podano, że utrwalony w orzeczeniach sądów administracyjnych jak i w doktrynie jest pogląd, iż sprawy zgłoszeń wykonywania robót budowlanych lub budów załatwia się w trakcie postępowania administracyjnego. Jako, że przepisy prawa budowlanego nie ograniczają zakresu zastosowania kpa w kwestiach dotyczących dostępu do akt postępowania i do wydawania uwierzytelnionych odpisów stwierdzić należy, że w sprawie dokonania zgłoszeń ma zastosowanie przepis art. 73 kpa. Wywiedziono również, że w sprawach dotyczących zgłoszeń ma zastosowanie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Oznacza to, że osoby posiadające interes prawny mają pełne prawo do wglądu w akta sprawy oraz żądania wydania uwierzytelnionych kserokopii akt. Nadto skarżąca podniosła, że organy nie mogą uzasadniać odmowy wydania uwierzytelnionych kserokopii akt sprawy w trybie art. 73 § 2 kpa możliwością ich pozyskania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wydane w trybie tej ustawy dokumenty, wobec niepotwierdzenia ich zgodności z oryginałem, nie mają żadnej wartości dowodowej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), obejmuje również bezczynność organów. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dotyczy to zatem sytuacji gdy w ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań, o których stanowi art. 149 ustawy. Stosownie do treści tego przepisu sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1– 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ustawy). W stanie faktycznym sprawy skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia na etapie postępowania administracyjnego, bowiem w dniu 29 października 2010 r. (data wpływu do organu) wniosła do Wojewody P. zażalenie na bezczynność Starosty S. Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi, stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku skarżącej Staroście S. nie można skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Podstawową kwestią podlegającą rozważeniu przez Sąd, w sprawie niniejszej, było ustalenie charakteru prawnego instytucji zgłoszenia uregulowanej w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Pomiędzy stronami powstał bowiem spór dotyczący tego czy przedłożenie właściwemu organowi zgłoszenia uruchamia postępowanie administracyjne, o jakim mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego i czy też ten akt prawny ma zastosowania do instytucji zgłoszenia budowy. W judykaturze brak jest jednolitego stanowiska w tym przedmiocie. Można wskazać zarówno orzeczenia, które przyjmują, że zgłoszenie budowlane jest szczególną formą wszczęcia postępowania administracyjnego do którego odpowiednio, bo z uwzględnieniem specyfiki tej instytucji, zastosowanie mają przepisy kpa (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 7 maja 2009 r., II SA/Wr 109/09, Lex nr 569130, wyrok WSA w Łodzi z 20 lutego 2008 r., II SA/Łd 982/07, Lex nr 510929, wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2007 r., II SA/Kr 868/05, Lex nr 507219), jak i orzeczenia w których przyjmuje się, że zgłoszenie budowlane nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z czym do instytucji tej nie mają zastosowania przepisy kpa (vide: wyrok NSA z 6 marca 2009 r., II OSK 307/08, Lex nr 530044, wyrok WSA w Poznaniu z 27 maja 2009 r., II SA/Po964/08, Lex nr 569288, wyrok WSA w Warszawie z 28 sierpnia 2008 r., VII SA/Wa 894/08, Lex nr 526548, wyrok WSA w Warszawie 25 maja 2006 r., VII SA/Wa 162/06, Lex nr 282997). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko zgodnie z którym zgłoszenie budowlane nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Za takim stanowiskiem przemawia następująca argumentacja. W art. 4 prawa budowlanego ustawodawca wprowadził zasadę wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zasada ta gwarantuje podmiotowi uprawnionemu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane możliwość podjęcia budowy, jeżeli zachowa stosowne przepisy, do których należy m.in. dokonanie zgłoszenia budowy przed jej podjęciem, jeżeli taki wymóg wynika z przepisów prawa, zaś właściwy organ nie wniesie od tego zgłoszenia skutecznego sprzeciwu. Inwestor, który zastosował się do ustawowego wymogu i dokonał zgłoszenia budowy, ma prawo oczekiwać, iż będzie mógł zrealizować swoje zamierzenie korzystając z zasady wolności budowlanej, możliwie szybko, jeżeli tylko organ administracji architektoniczno - budowlanej, któremu zgłasza się budowę, tego prawa mu nie ograniczy poprzez wydanie decyzji o sprzeciwie. Wprowadzona do ustawy – Prawo budowlane instytucja zgłoszenia budowy, jest zdecydowanie prostszą od pozwolenia na budowę, formą dochodzenia do wymaganej prawem akceptacji właściwego organu budowlanego zamiaru podjęcia robót budowlanych. Założeniem ustawodawcy w tym przypadku było doprowadzenie do uproszczenia a zarazem przyśpieszenia procesu budowlanego, ze względu na brak potrzeby akceptacji zgłoszenia w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Wyrazem tego jest krótki, bowiem zaledwie 30-dniowy termin dla organu administracji przyjmującego zgłoszenie do wniesienia w formie decyzji administracyjnej sprzeciwu i to tylko w razie zaistnienia ściśle określonych ustawą przesłanek. Zgłoszenie budowy jest w istocie oświadczeniem woli składanym przez inwestora, sformalizowanym ze względu na wymogi w zakresie formy i dokumentacji, która musi być do niego dołączona, wymaganym przez ustawę w określonych wypadkach przed rozpoczęciem budowy. Zasadniczo skutkiem tego oświadczenia jest milcząca akceptacja organu, gdy nie wyda on - w ramach swojej, trwającej zaledwie 30 dni od dokonania zgłoszenia, kompetencji - decyzji o sprzeciwie. Zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który by w myśl kodeksu postępowania administracyjnego wymagał załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po dokonaniu zgłoszenia budowy jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania decyzji o sprzeciwie (tak też NSA w wyroku z 6 marca 2009 r., II OSK 307/08, Lex nr 530044). Jeżeli więc do instytucji zgłoszenia budowy nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to tym samym także nie może być stosowany art. 73 § 2 kpa umożliwiający stronie żądanie uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Nie znajduje również zastosowania art. 74 § 2 kpa zgodnie z którym odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Starosta S. nie był zobowiązany do wydania wnioskodawczyni uwierzytelnionych dokumentów z akt sprawy dotyczącej zgłoszenia budowlanego w trybie art. 73 § 2 kpa, albowiem zgłoszenie nie wszczyna postępowania administracyjnego do którego mają zastawnie przepisy kpa. Prawidłowo również Starosta S., z uwagi na brak zastosowania w postępowaniu zgłoszeniowym art. 74 § 2 kpa, ograniczył się jedynie do pisemnej formy odpowiedzi na wniosek skarżącej. Nadmienić przy tym należy, że nawet gdyby przyjąć, że zgłoszenie budowlane jest szczególną formą wszczęcia postępowania administracyjnego do którego odpowiednio zastosowanie mają przepisy kpa, to tak i tak wnioskodawczyni nie przysługiwałyby uprawnienia o których mowa w art. 73 § 2 kpa. Uprawnienia te bowiem przysługują stronie postępowania. W postępowaniu zgłoszeniowym, z uwagi na uproszczenie tego postępowania i charakter inwestycji, stroną jest inwestor, chyba że organ wniesienie w sprawie skuteczny sprzeciw, na przykład z uwagi na okoliczność, że planowane zamierzenie inwestycyjne może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jak już wskazano, w przedmiotowym postępowaniu zgłoszeniowym skarżąca nie jest inwestorem a organ nie wniósł sprzeciwu, co świadczy o tym, że w ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenie było zgodne z prawem, a zatem również nie spowodowało naruszenia interesu prawnego skarżącej. Mając powyższe na uwadze orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami.).-