II SA/Kr 140/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. S. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nakazu likwidacji nasypu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia 3 listopada 2010 r., znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu odwołania R.S. i J.S. od decyzji Wójta Gminy J. z dnia 9 września 2010 r., nr [....] o odmowie nakazania A.K. zam. [....] likwidacji nasypu ziemnego wykonanego na działce nr [....] w miejscowości J. lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że regulacja zawarta w art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) odnosi się do sytuacji, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło do naruszenia naturalnych stosunków wodnych, przy czym musi być to naruszenie tego rodzaju, iż powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. Zgodnie bowiem z ustępem 1 powołanego przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu wody ze źródeł-ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Dodatkowo na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W przypadku zaś spowodowania przez właściciela gruntu zmian stanu wody na gruncie, które to zmiany szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Kolegium wskazało, że z treści przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, iż nałożenie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom musi być zatem poprzedzone ustaleniem, że właściciel gruntu zmienił stan wody na gruncie, zwłaszcza kierunek odpływu wody opadowej, lub kierunek odpływu wody ze źródeł, bądź też że odprowadza wody lub ścieki na grunty sąsiednie. Nadto cytowany przepis odnosi się do sytuacji, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło już do naruszenia naturalnych stosunków wodnych, przy czym musi to być naruszenie tego rodzaju, iż powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2007 r., IV SA/Wa 703/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 października 2007 roku, II SA/Kr 444/06). Innymi słowy nawet w przypadku stwierdzenia naruszenia stanu wody na gruncie w ramach postępowania, a braku stwierdzenia wyrządzenia szkody z tego faktu wynikającej organ winien wydać decyzje o odmowie przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Rozstrzygnięcie takie jest możliwe, gdy organ administracji publicznej - zgodnie z zasadą ustalenia prawdy obiektywnej - podejmie niezbędne czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy. Jednocześnie art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na ten organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Co więcej, organ administracji publicznej, zgodnie z art. 7 k.p.a., jest zobowiązany do podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji uczynił zadość wyżej wskazanym obowiązkom. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia organu pierwszej instancji oraz zebrany w aktach materiał dowodowy wskazują w ocenie Kolegium, że organ pierwszej instancji przeprowadził w sposób właściwy postępowanie dowodowe. W aktach sprawy znajduje się między innymi protokół z oględzin na nieruchomości przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji dnia 30 lipca 2010 roku (k. 14-15 akt administracyjnych) oraz dokumentacja fotograficzna (k. 2-3 oraz 29-31). Z dokumentów tych wynika bowiem, że roboty wykonane na nieruchomości stanowiącej działkę nr [....] obręb J. pozostającej we współwłasności T.K. i A.K. , nie miały wpływu na stan wody na gruncie stanowiącej działkę nr [....] obręb J. stanowiącej własność skarżącej R.S. Działka [....] znajduje się wyraźnie poniżej poziomu działki nr [....] , co widać na zalegającej w aktach dokumentacji zdjęciowej. Zatem naturalny kierunek spływu wód istnieje z kierunku działki nr [....] w kierunku działki nr [....] , a nie odwrotnie. Wykonane na działce [....] ogrodzenie betonowe niewątpliwie ograniczyło swobodny spływ wód na działkę nr [....]. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy przyjął, że w analizowanej sprawie nie doszło do naruszenia stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich a w szczególności dla działki nr [....] , której właścicielką jest skarżąca, a tym samym nie można nakazać właścicielowi nieruchomości przywrócenia stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W oparciu o całości materiału dowodowego zebranego w sprawie należy uznać w ocenie Kolegium, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z prawem, gdyż nie stwierdzono zmian stosunków wodnych na gruncie negatywnie wpływających na grunty sąsiednie. Jednocześnie Kolegium podniosło, że zgodnie z regulacją zawartą w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (tekst jednolity Dz.U. 2007, Nr 39, poz. 251 ze zm.) składowanie na nieruchomości mas ziemnych bez stosownego zezwolenia może być w konkretnej sytuacji kwalifikowane jako składowanie odpadów i tym samym organ winien rozważyć wszczęcie postępowanie w trybie art. 34 ustawy o odpadach. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R.S. i J.S. Skarżący zarzucili, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wadliwie stwierdziło, iż organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy stosownie do art. 7 k.p.a., dokonując w rzeczywistości pobieżnego i niefachowego rozeznania w terenie, bez utrwalenia istotnych okoliczności wynikających z bezpośredniego zetknięcia się z sytuacją na gruncie, czego wyrazem są m.in. nieprecyzyjne sformułowania protokołu z odbytej wizji w dniu [....] lipca 2010, pomijając złożone do akt fotografie, które w swej istocie stanowią zaprzeczenie przyjętych ustaleń. Podniesiono też, że organ odwoławczy wadliwie stwierdziło, że organ I instancji "uczynił zadość" obowiązkom wskazanym w art. 77 § 1 k.p.a. i podzielając stanowisko uzasadnienia decyzji Wójta Gminy J. w rzeczywistości nie dokonało krytycznej analizy materiału sprawy. Nadto zarzucono, że Kolegium nie rozpoznało sprawy w całokształcie zgłoszonej prośby odwołujących się J.S. i R.S. z dnia 1 października 2010 zwłaszcza, że w zaskarżonej decyzji samo stwierdziło, że organ I instancji winien rozważyć wszczęcie postępowania w trybie art. 34 ustawy z 27.04.2001 o odpadach. Prośba ta bowiem zawierała wystarczające dane do wszczęcia takiego postępowania, a skoro Wójt tego nie uczynił i ograniczył jej rozpoznanie do badania kwestii stosunków wodnych, to nie załatwił sensownie sformułowanego pisma R.S. i J.S. z dnia 1 lipca 2010 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując prezentowane dotychczas stanowisko w sprawie. Skarżący podtrzymali swoje stanowisko w piśmie z dnia [....] marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt. FSK 2326/04). Konieczne jest też podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia 9 września 2010 r., nr [....] o odmowie nakazania A.K. zam. [....] likwidacji nasypu ziemnego wykonanego na działce nr [....] w miejscowości J. lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wniosek R.S. i J.S. z dnia 1 lipca 2010 r. dotyczył dwóch spraw administracyjnych, tj. kwestii naruszenia stosunków wodnych oraz składowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji zasadnie przeprowadził odrębne postępowanie w sprawie naruszania stosunków wodnych zawiadamiając strony o jego wszczęciu pismem z dnia [....] lipca 2010 r. Akta niniejszej sprawy nie pozwalają na ustalenie, czy wszczęto również odrębne postępowanie w kwestii składowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji kończącej postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych, a w konsekwencji ewentualne zarzuty dotyczące sprawy składowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych nie mogą odnieść skutku. Jeżeli w ocenie skarżących organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu sprawy składowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych, służy im odrębna skarga na bezczynność w tym zakresie. Sprawa składowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych pozostaje poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej i mogłaby być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 i ust. 3 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie, a jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z kolei wg art. 29 ust. 2 cyt. ustawy na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Oznacza to, że powyższymi obowiązkami można obciążyć właściciela nieruchomości na której dokonane zmiany stanu wody szkodliwe wpływają na grunty sąsiednie. Dotyczy to również sytuacji, gdy zmiany na gruncie nie są dokonane przez właściciela, a stanowią wynik działania osób trzecich. Ustalenia poczynione przez organy w niniejszej sprawie opierają się wyłącznie na protokole oględzin działki nr [....] w J. z dnia 30 lipca 2010 r. Protokół ten nie daje jednak podstaw do wydania decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawę administracyjną. W pierwszej kolejności nie wynika z niego, jaki grunt został nawieziony przez A.K. , tj. czy nawieziona została działka nr [....] , czy sąsiadujący z nią "wąwóz", "skarpa" czy też zjazd na działkę nr [....] , czy wreszcie droga gminna przebiegająca obok działek nr [....] i [....] . W konsekwencji nie można ustalić, kto jest właścicielem nawiezionego gruntu – A.K. , czy gmina J. Okoliczności tej nie pozwalają ustalić również znajdujące się w aktach sprawy nieopisane fotografie, a z treści odwołania R.S. i J.S. z dnia [....] września 2010 r. wynika z jednej strony, że nadsypywana jest przylegająca do działki skarżących "dolina", a z drugiej strony, że dotyczy to wąwozu, którego częścią jest działka nr [....] . Nie znajduje w tym stanie rzeczy potwierdzenia stanowisko zaprezentowane w decyzji organu pierwszej instancji, a zaaprobowane przez SKO w K. , zgodnie z którym "na działce nr [....] został wykonany nasyp ziemny. Ziemia została nawieziona na w/w działkę od drogi gminnej, teren działki został zniwelowany ze spadkiem w kierunku północnym. Wysypana ziemia styka się z ogrodzeniem na wysokości pierwszych trzech przęseł (...)". Po drugie, z protokołu wynika wyłącznie to, że należąca do skarżących działka nr [....] położona jest niżej w stosunku do drogi gminnej, a wyżej w stosunku do działki nr [....] należącej do T.K. i A.K . Sama ta okoliczność nie oznacza jednak – jak to przyjęły organy obydwu instancji – że skoro działka nr [....] nawet po jej nawiezieniu jest położona niżej w stosunku do działki nr [....] , to nawiezienie działki nr [....] nie mogło spowodować zmian stanu wody na gruncie powodujących szkody na gruntach sąsiednich. Kwestia ta wymagała zbadania, gdyż zmiany na gruncie niżej położonym wprawdzie nie mogą powodować odpływu wód z tego gruntu na grunt wyżej położony, ale mogą zmieniać sposób odpływu z gruntu położonego wyżej i to w sposób, który może powodować, że nieodpływająca woda z gruntu położonego wyżej może ten grunt zalewać. Okoliczność ta wymagała zatem szczególnego zbadania, czego w niniejszej sprawie zaniechano. Zasadnie podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ocena zmiany stosunków wodnych wymaga - co do zasady - wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy w odnośnym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r., IV SA/Wa 586/10, LEX nr 668618). Zwłaszcza w sytuacji, gdy w kwestii oceny wpływu zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie istnieje różnica stanowisk skarżącego i sprawcy, opinia biegłego może być jedynym dowodem wyjaśniającym. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie dostrzegając z urzędu istotnych wad decyzji Wójta Gminy J. z dnia 9 września 2010 r., nr [....] naruszył przepisy prawa procesowego dotyczące wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tego powodu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, należało wyeliminować z obrotu prawnego również decyzję organu pierwszej instancji. Wyeliminowanie decyzji obydwu instancji było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, biorąc pod uwagę treść zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Uwzględniając rodzaj wskazanych wyżej popełnionych przez organy uchybień o charakterze procesowym, sąd nie znalazł podstaw do zawarcia w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania innych niż te wyżej podniesione, a koncentrujące się na konieczności jednoznacznego wyjaśnienia, również w razie potrzeby w oparciu o dowód z opinii biegłego - na jakim gruncie i do kogo należącym miały miejsce zmiany wpływające na stan wody na gruncie i czy zmiany te uzasadniają podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 Prawa wodnego. W takim stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy – wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne.