II SA/Kr 53/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr) WSA Mariusz Kotulski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 października 2010r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. orzeka , że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana , III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M.C. kwotę 468 zł ( czterysta sześćdziesiąt osiem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . W dniu 30 października 1989 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [....] w K. , w drodze decyzji - działając na wniosek - oddał M.C. w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat działkę budowlaną o numerze [....] i powierzchni 444 m2 wraz z zobowiązaniem użytkownika wieczystego do rozpoczęcia budowy domu w terminie 2 lat od daty zawarcia umowy notarialnego i zakończenia budowy w ciągu 5 lat pod rygorem rozwiązania umowy użytkowania wieczystego i odebrania działki. Dnia [....] marca 1990 r. została zawarta umowa o ustanowieniu użytkowania wieczystego w postaci aktu notarialnego obejmująca działkę nr [....] . Z aktu notarialnego również wynika obowiązek rozpoczęcia budowy w ciągu 2 lat licząc od dnia 1 marca 1990 r. i zakończenia jej w ciągu 5 lat. Ani decyzja administracyjna z 30 października 1989 r., ani akt notarialny z 1 marca 1990 r. nie nakłada żadnych obowiązków co do wybudowania sieci technicznej (wodociągowej, kanalizacyjnej, elektryczne i gazowej). Postanowieniem z dnia 10 listopada 2009 r. Prezydent Miasta K. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji ustalił, że działka nr [....] nie jest zagospodarowana. W trakcie postępowania ustalono, że 26 czerwca 2007 r. wydano na rzecz M.C. warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [....] . Ustalając warunki zabudowy określono, że zapatrzenie w wodę może nastąpić albo poprzez wybudowanie sieci wodociągowej, albo z indywidualnego źródła poboru wody (studni). Odprowadzanie ścieków również może mieć miejsce albo do sieci kanalizacyjnej, którą inwestor powinien zbudować, albo do szczelnego wybieralnego zbiornika (szamba). Zaopatrzenie w energie elektryczną możliwe jest poprzez rozbudowę sieci. Ustalono sposób zaopatrzenia w gaz i dostępność komunikacyjną. Organ I instancji zlecił sporządzenie operatu szacunkowego, przeprowadził oględziny nieruchomości i rozprawę administracyjną. Z akt sprawy wynika, że w lipcu 2000 r. M.C. zwrócił się w wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. działki. Ponowny wniosek w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skarżący wniósł [....] grudnia 2009 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 74). Prezydent Miasta K. decyzją z 15 czerwca 2010 r. ustalił dodatkową opłatę roczną za 2009 r. w kwocie 15.613,70 zł z tytułu niedotrzymania przez M.C. terminów zagospodarowania działki nr [....] . W obszernym uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że działka nr [....] stała się w 1991 r. własnością Gminy Miasto K. , a w 1990 r. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz M.C. wraz z nałożeniem obowiązków co do terminu rozpoczęcia i zakończenia budowy. Wskazano, że art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwia nakładanie opłat dodatkowych w przypadku niedochowania terminów wyznaczonych dla użytkownika wieczystego. Wysokość takiej opłaty wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej na datę ustalenia opłaty. Wyjaśniono, że decyzja ustalająca taką opłatę dodatkową podejmowana jest wprawdzie fakultatywnie, ale nie ma znamion decyzji uznaniowej. W szczególności co do ustalenia takiej opłaty nie ma znaczenia ewentualne zawinienie użytkownika wieczystego w niedochowaniu terminów. Wymierzenie tejże opłaty nie jest zależne od uzyskania przez użytkownika wieczystego decyzji ustalającej warunki zabudowy lub pozwolenia na budowę. Jedynie nie zawinienie użytkownika wieczystego może być podstawą do przedłożenia terminów wykonania obowiązku. Z akt sprawy wynika, że decyzje tą doręczono osobiście M.C. w dniu 24 czerwca 2010 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 161). Odwołanie od tej decyzji wniesiono 23 czerwca 2010 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 157) oraz w dniu 28 lipca 2010 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 178-164). W odwołaniu z dnia 28 lipca 2010 r. skarżący zarzucił brak uwzględnienia art. 65 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie, że przepis ten zakazuje pobierania opłat dodatkowych w przypadku niewybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze, na którym nieruchomość jest położona, jeżeli do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany właściwy organ, a ich brak uniemożliwia korzystanie z obiektów do wybudowania których był zobowiązany użytkownik wieczysty na podstawie decyzji lub umowy. Zarzucił brak respektowania art. 7 K.p.a. Przedstawił opis całego terenu akcentując podział na działki budowlane i dotychczasowe wybudowanie tylko 5 budynków. Wskazał, że realizacja inwestycji uwarunkowania jest wykonaniem sieci, a nie jedynie przyłączy do sieci. Odwołujący podniósł, że budowa sieci na tym terenie nastąpi najwcześniej w 2012 r. i do tego czasu nie będzie on w stanie wybudować obiektu, ponieważ nie otrzyma pozwolenia na budowę. Podniósł istnienie ustnych zapewnień ze strony władz Miasta co do budowy sieci i wskazał na wymiar etyczny ustalania samej opłaty. Przytoczył przebieg postępowań wywłaszczeniowych wraz z odszkodowaniem, które nie pozwalało na żadne zainwestowanie. Decyzja ustalająca opłatę nie powinna być wydawana, ponieważ byłaby niesprawiedliwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia 27 października 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji są prawidłowe. Przytoczono treść art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazano na konsekwencje związane z brakiem realizacji obowiązków nakładanych na strony. Takim skutkiem jest możliwość nałożenia opłaty dodatkowej. Wskazano, że ewentualna wina użytkownika wieczystego może stanowić podstawę do przesunięcia terminu wykonania obowiązku w przypadku złożenia takiego wniosku przez tegoż użytkownika. Kwestia zawinienia nie ma znaczenia przy ustalaniu opłaty dodatkowej. Wskazano, że decyzja w sprawie ustalenia opłaty dodatkowej nie jest podejmowana w zakresie uznania administracyjnego. Do oceny organu administracji pozostaje wybór stosowania środka prawnego w przypadku nie zagospodarowania danej działki wbrew treści decyzji lub umowy, tzn.: rozwiązanie umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste, albo ustalenie opłaty dodatkowej. Ustalenie opłaty dodatkowej nastąpiło na dzień wydania decyzji w sprawie przez organ I instancji. Kolegium Odwoławcze ustosunkowując się do zarzutów odwołania podniosło, że są one niezasadne, a Prezydent Miasta K. prawidłowo zastosował przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy określa cechy uzbrojenia terenu w odniesieniu do istnienia i zasięgu infrastruktury technicznej. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M.C. , domagając się jej uchylenia i w całości podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu. Skarżący powtórzył zarzut braku uwzględnienia art. 65 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie, że przepis ten zakazuje pobierania opłat dodatkowych w przypadku niewybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze, na którym nieruchomość jest położona, jeżeli do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany właściwy organ, a ich brak uniemożliwia korzystanie z obiektów do wybudowania których był zobowiązany użytkownik wieczysty na podstawie decyzji lub umowy. Zarzucił brak respektowania art. 7 K.p.a. Przedstawił opis całego terenu w zakresie jego uzbrojenia akcentując podział na działki budowlane i dotychczasowe wybudowanie tylko 5 budynków. Wskazał, że osoby ze społecznej komisji ds. rozdziału działek otrzymywały z Urzędu Miasta zapewnienie o ich uzbrojeniu. W terenie prace nad budową sieci kanalizacyjnej rozpoczęły się na przełomie 1989 i 1990 r., ale nie zostały zakończone. Z treści decyzji o oddaniu działki w użytkowanie wieczyste wynika, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego będzie podwyższana w przypadku dozbrojenia terenu w urządzenia techniczne. W 1991 r. zorganizowano spotkanie z podanym preliminarzem kosztów, na których przedstawiono harmonogram partycypacji finansowej użytkowników wieczystych w uzbrojeniu i to spotkało się ze zdecydowanym sprzeciwem. Teren ten musiał z oczywistych względów zostać uzbrojony, ponieważ nikt nie dokonuje podziału terenu na kilkadziesiąt działek budowlanych bez ich uzbrojenia. Wskazał, że realizacja inwestycji uwarunkowania jest wykonaniem sieci, a nie jedynie przyłączy do sieci. Brak realizacji sieci uniemożliwi uzyskania pozwolenia na budowę i tym samym niecelowym było wszczynanie samej procedury starania się o to pozwolenie, która jest niezwykle kapitałochłonna. Podniósł, że inne osoby nie miały wpisywanych w umowach obowiązku zabudowy ich działek. Wskazał, że nie jest przypadkiem wybudowanie na tym terenie od 20 lat tylko 5 budynków i to w sąsiedztwie drogi, przez którą przechodzą media. Podniósł, że aspekt etyczny ma istotne znaczenie w tej sprawie, ponieważ nie można wydawać niesprawiedliwych decyzji. Skarżący przytoczył przebieg postępowań wywłaszczeniowych i realną wartość uzyskanego odszkodowania za wywłaszczenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Jedynym kryterium kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji jest jej zgodność z prawem, żadne względy celowościowe bądź etyczne nie mogą warunkować oceny prawidłowości działania administracji. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W decyzji organu I instancji zawarte było pouczenie o terminie wniesienia odwołania. Z akt sprawy wynika, (akta administracyjne, karta nr 150), że decyzję Prezydenta Miasta K. otrzymał skarżący osobiście w dniu 24 czerwca 2010 r. Taka data widnieje przy podpisie osoby dostarczającej przesyłkę zawierającą decyzję organu I instancji. Natomiast odwołanie wniesiono 23 czerwca 2010 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 157). Dodatkowo uzasadnienie do odwołania (które samo może być uznane za odwołanie) zostało wniesione 28 lipca 2010 r., z datą 26 lipca 2010 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 178). Oznacza to, że organ odwoławczy przyjmując wniesienie odwołania w terminie nie wyjaśnił istotnych związanych z tym wątpliwości. Ustalenie zachowania przez stronę terminu do wniesienia odwołania powinno być pierwszością czynnością podejmowaną przez organ odwoławczy w związku z wniesieniem odwołania. Należy przy tym wyraźnie stwierdzić, że odwołanie od decyzji może być skutecznie wniesione tylko w taki sposób, w jaki przewidują to obowiązujące przepisy. W tej sprawie to art. 129 § 1 i 2 K.p.a. przesądził, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin ten liczony jest od daty doręczenia decyzji stronie. Tym samym wniesienie odwołania przed datą doręczenia decyzji stronie, jak i po upływie 14 dni od daty doręczenia jest traktowane jako wniesienie z uchybieniem terminu. Tą okoliczność, mającą istotne znaczenie w sprawie, zobowiązane będzie wyjaśnić Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Od dokonanej w tym zakresie oceny zależeć będzie rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Organ odwoławczy zobowiązany jest bowiem merytorycznie rozpoznać sprawę tylko wówczas, gdy odwołanie zostanie skutecznie wniesione. Jeżeli dojdzie do powtórnego merytorycznego rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powinno zwrócić uwagę na prawidłowość ustaleń zawartych w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby prowadzonego w tej sprawie postępowania. Operat szacunkowy, mimo że stanowi dowód wymagający specjalnych wiadomości, to jednak nie pozostaje poza kontrolą organu prowadzącego postępowanie. Każdy organ, który prowadzi postępowanie administracyjne dokonuje oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie. Operat szacunkowy podlega również takiej kontroli w szczególności w zakresie logiczności wywodów, błędów rachunkowych oraz prawidłowości przesłanek przyjętych do oszacowania nieruchomości przez biegłego. W operacie szacunkowym na stronie 14 (akta administracyjne sprawy, karta nr 122) znajduje się stwierdzenie o pozostawaniu mediów w zasięgu działki nr [....] . Biegły przyjął, że takie pozostawanie w zasięgu mediów stanowi przesłankę korzystną (podwyższającą) wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [....] . Ten zaś atrybut (uzbrojenie terenu) ma największy, bo aż 32 % wpływ na cenę (akta administracyjne sprawy, karta nr 122). Z akt sprawy (akta administracyjne sprawy, karty nr 68-67, nr 167-164) wynika, że sieci uzbrojenia terenu znajdują się w pewnej, dość znacznej odległości od działki nr [....] . Z informacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia [....] lipca 2010 r. wprost wynika, że najbliższa miejska sieć wodociągowa przebiega u zbiegu ulic [....] i [....] (działka nr....), a sieć kanalizacyjna znajduje się na działce nr [....] . Porównanie tego usytuowania z działką nr [....] prowadzi do wniosku, że odległość działki nr [....] sieci od wodociągowej wynosi ok. 100 metrów, a od sieci kanalizacyjnej ok. 70 metrów. Koresponduje to z konsekwentnym stanowiskiem skarżącego wskazującym, że nie ma on możliwości wybudowania domu na ww. działce, ponieważ koszt wybudowania sieci byłby bardzo duży. Tak znaczny koszt wybudowania sieci wynika również z jej długości. Sąd nie kwestionuje zasadności przyjęcia przez biegłego atrybutu do szacowania prawa użytkowania wieczystego w postaci dostępności w sieci uzbrojenia terenu. Tym niemniej biegły powinien wyjaśnić, dlaczego przyjął w tej sprawie uzbrojenie terenu w zasięgu działki nr [....] i co owe "w zasięgu" oznacza. Jak bowiem w samym operacie szacunkowym określono, że możliwe było założenie istnienia uzbrojenia terenu w zasięgu działki, na działce, lub w dalszej odległości od działki – to każde takie ustalenie musi być uzasadniane. Każde z tych stwierdzeń pociąga za sobą przyjęcie innej wartości prawa użytkowania wieczystego danej działki. Należy jednak wyraźnie wskazać, że dopuszczalność merytorycznych rozważań musi być poprzedzona stwierdzeniem prawidłowości wniesienia odwołania. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że sądy administracyjne oceniają jedynie zgodność z prawem decyzji na datę ich wydania. Okoliczności dotyczące faktu wywłaszczenia oraz wysokości odszkodowania nie mogą mieć znaczenia przy rozpoznawaniu tej sprawy. Organy administracyjne prowadząc postępowanie w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej nie mogły uwzględnić takich przesłanek jak skala wywłaszczenia i wysokość odszkodowania. Żaden przepis nie pozwalał na wzięcie pod uwagę takiej argumentacji. Niewątpliwie skarżący został zobowiązany do wybudowania domu na działce nr [....] w określonym terminie i tego obowiązku nie wykonał. Nie zwracał się z wnioskiem o przesunięcie terminu wykonania tego obowiązku. Uzyskał w 2007 r. decyzję ustalającą warunki zabudowy działki nr [....] , która określała sposób, między innymi, zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Podnoszone argumenty dotyczące usytuowania np. zbiornika na ścieki wbrew przepisom Prawa budowlanego nie jest w tym postępowaniu uzasadniony. Przede wszystkim nie wiadomo, czy rzeczywiście takich warunków inwestor (skarżący) nie dochowałby przy sporządzaniu projektu budowlanego, a ponadto w szczególnie uzasadnionych wypadkach dopuszczalnym byłoby uzyskanie – w odrębnym postępowaniu – zgody na odstępstwo od warunków technicznych posadowienia danego obiektu. To są jednak odrębne postępowania, których Sąd nie ocenia w tej sprawie, a jedynie odnosi do zarzutów skargi. Niewątpliwie sam skarżący nie przejawiał należytej staranności w zakresie zagospodarowania swojej działki, czekając szesnaście lat na złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i to mimo wiedzy o terminach rozpoczęcia i zakończenia budowy. Słusznie argumentowały w tym zakresie organy administracji, że przepisy nie pozwalają na odmowę ustalenia dodatkowej opłaty rocznej w zależności od stopnia zawinienia samej strony. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowym (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1031/05, opub. w LEX nr 321551, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1139/09, opub. w LEX nr 587627, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 294/09, opub. w LEX nr 536042). Także aspekt społeczny nie mógł być przez organy administracji uwzględniony. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego co do możliwości zastosowania przez organy administracji art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem nie pobiera się dodatkowych opłat rocznych w razie niewybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze, na którym nieruchomość gruntowa jest położona, jeżeli do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany właściwy organ, a ich brak uniemożliwiałby korzystanie z obiektów, do których wybudowania został zobowiązany użytkownik wieczysty na podstawie umowy lub decyzji. Z żadnego dokumentu nie wynika jakiekolwiek zobowiązanie się organów Gminy Miasto K. ani jakichkolwiek innych organów administracji publicznej do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na działce skarżącego lub wokół tej działki. Ustane zapewnienia, na jakie powołuje się skarżący, nie mogą stanowić dowodu potwierdzającego i zastępującego owe zobowiązanie. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja obarczona jest istotną wadą w zakresie naruszenia procedury administracyjnej i tym samym zostaje ona uchylona. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy powinien ustalić zachowanie terminu do wniesienia odwołania i stosownie do tego podjąć dalsze czynności. W przypadku stwierdzenia skuteczności wniesienia odwołania organ odwoławczy powinien wyjaśnić dodatkowe wątpliwości stanowiące w ocenie Sądu uchybienia, a dotyczące operatu szacunkowego i po ustaleniu pozostałych wszystkich okoliczności dotyczących tej sprawy zakończyć postępowanie administracyjne. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając skarżącemu zwrot kwoty uiszczonego wpisu sądowego.