II GSK 990/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Ś. – Restauracja "E." od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 266/11 w sprawie ze skargi G. Ś. – Restauracja "E." na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...] w przedmiocie negatywnego rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od wyniku oceny dotyczącej dofinansowania projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 266/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. pozostawił bez rozpatrzenia skargę G. Ś. – Restauracja "E." na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie dofinansowania projektu z budżetu Unii Europejskiej, z następującym uzasadnieniem. Pismem z dnia 1 grudnia 2010 r. Zarząd Województwa [...] poinformował skarżącego G. Ś., że jego wniosek o dofinansowanie projektu złożony w ramach Poddziałania 5.2.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, został odrzucony na etapie oceny formalnej. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd Województwa [...] pismem z dnia [...] lutego 2011 r. poinformował skarżącego o negatywnym rozstrzygnięciu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pozostawiając skargę bez rozpatrzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wskazał, że wśród dokumentacji załączonej do skargi znalazł się wniosek o dofinansowanie. Spośród 20 wskazanych załączników wniosku skarżący dołączył jedynie biznes plan. Wobec powyższego w ocenie Sądu I instancji wnioskodawca nie złożył ze skargą kompletnej dokumentacji w sprawie, obejmującej wniosek o dofinansowanie w rozumieniu art. 30c ust 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: "u.z.p.p.r."). W skardze kasacyjnej G. Ś. – Restauracja "E." wniósł od powyższego postanowienia skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości oraz żądając jego uchylenia i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów poprzez naruszenie: art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. który stanowi, iż sąd odrzuca skargę w przypadku nie uzupełnienia w określonym terminie braków formalnych skargi, art. 62 p.p.s.a., który stanowi, że Przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. W oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 1, art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 8 k.p.a. wobec analizy stanu faktycznego, która jest niezgodna z rzeczywistością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przyjętą w tej ustawie zasadą odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany. Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy". Opisany w art. 30e omawianej ustawy zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Należy zauważyć, że ustawodawca ustanawiając w art. 30e u.z.p.p.r. zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie jednocześnie wprowadził szczególne regulacje, wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Stosownie do art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymogi określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Z kolei art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Istotnie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Wspomniane regulacje, a także zawarte w Rozdziale II tego Działu zatytułowanego "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46–48 i art. 57 § 1 tej ustawy. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne", lecz pojęciem "skarga niekompletna", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 tej ustawy. Skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., musi spełniać wymagania wymienione w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy (art. 47 § 1 p.p.s.a.) – jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd przedstawiony w postanowieniu z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 744/11 oraz wskazane w nim orzecznictwo, że przedstawione unormowania prowadzą do wniosku, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., aby została rozpoznana przez sąd administracyjny, powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r.) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a.). Różne są natomiast skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r.). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków. Istota zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, czy stanowiący element kompletnej dokumentacji wniosek obejmuje także załączniki do niego i czy Sąd powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków wniosku. Wskazać należy, że kwestia kompletności dokumentacji w rozumieniu art. 30c u.z.p.p.r. była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. orzeczenia z dnia 5 kwietnia 2011, sygn. akt II GSK 459/11, z dnia 17 marca 2011, sygn. akt II GSK 352/11, z dnia 16 marca 2011, sygn. akt II GSK 269/11). Rozważając tę kwestię należy zauważyć, że wynikający z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy, ma na celu umożliwienie wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu kontroli oceny projektu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. wyłączone jest stosowanie art. 52 – 55 p.p.s.a. Jak z tego wynika na właściwej instytucji zarządzającej lub pośredniczącej nie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę, dysponuje zatem tylko dokumentacją wniesioną przez skarżącego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w omawianym postępowaniu nie wyłączono stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. By mógł prawidłowo ocenić legalność zaskarżonego aktu Sąd I instancji musi dysponować kompletną dokumentacją, która była przedmiotem oceny w toku procedury odwoławczej. Oznacza to, że wniosek o dofinansowanie, stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji, powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest to, że wraz ze skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skarżący ze wszystkich wskazanych na stronach 28-29 formularza wniosku dołączył jedynie biznes plan. Nie może ulegać wątpliwości, że wniosek ten powinien być kompletny. W związku z powyższym należało rozważyć, czy załączniki do wniosku w istocie stanowiły integralną część wniosku, a brak któregokolwiek z nich uniemożliwiał uznanie dokumentacji za kompletną. Skarżący złożył w postępowaniu konkursowym wniosek o dofinansowanie według ustalonego wzoru z załącznikami, które również były przedmiotem oceny. Istotnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek poddawany procedurze oceny jest innym wnioskiem, niż ten, o którym mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że złożenie jedynie formularza wniosku bez wszystkich załączników nie może być traktowane jako złożenie kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Wobec przyjęcia, że załączniki stanowią niezbędny element wniosku o dofinansowanie, którego brak prowadzi do odrzucenia wniosku, to stwierdzenie w zaskarżonym postanowieniu, że kompletna dokumentacja to formularz wniosku o dofinansowanie oraz załączniki wymagane przy jego złożeniu, było uzasadnione. W konsekwencji Sąd prawidłowo przyjął, że skarga nie była kompletna i na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. pozostawił ją bez rozpatrzenia. Podkreślenia przy tym wymaga, że niedołączenie do skargi załączników do wniosku nie wymagało wezwania strony do uzupełnienia braków skargi ponieważ, jak to już podniesiono, w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca zawarł odmienną regulację w porównaniu do art. 49 § 1 p.p.s.a., w świetle której braki w zakresie kompletności dokumentacji nie są brakami formalnymi skargi w rozumieniu art. 57 § 1 p.p.s.a. i dlatego nie podlegają usunięciu (uzupełnieniu) w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. A zatem zarzut naruszenia art. 62 pkt 1 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem obowiązkiem strony było złożenie kompletnej dokumentacji w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że skarżący w żaden sposób go nie uzasadnił. W tym stanie rzeczy zarzut ten należało uznać za chybiony. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w zw. art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.