II OSK 1838/11

Dnia 1 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 317/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 317/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] ustalił na rzecz [...] z siedzibą w W. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego z częścią usługową, pełną infrastrukturą techniczną, dojściami, dojazdami, drogami wewnętrznymi oraz zagospodarowaniem terenu na działkach o nr ew. [...], cz. [...] i cz. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] i ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. Powyższa decyzja została przeniesiona na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Z. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Pismem z dnia 23 lipca 2009 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. złożyła na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2005 r. podnosząc, iż Spółka nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy. Spółka wskazała też, że wiadomość o wydaniu decyzji powzięła w dniu 1 lipca 2009 r. podczas spotkania z przedstawicielami Spółki [...] Sp. z o.o. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 147 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy stwierdził, że dla obszaru, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] na mocy uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 maja 2009 r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 4 lipca 2009 r. nr 104, poz. 2969. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycje mogą być zrealizowane wyłącznie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku uchwalenia miejscowego planu ważność zachowują uzyskane decyzje o pozwoleniu na budowę. W związku z nową sytuacją prawną na tym terenie planowanej inwestycji i z uwagi na to, że inwestor posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, wniosek o wznowienie postępowania jest bezprzedmiotowy w odniesieniu do etapu ustalania warunków zabudowy. Na etapie ustalania warunków zabudowy zostały określone ogólne warunki obsługi komunikacyjnej i zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W decyzji o warunkach zabudowy w pkt Warunki obsługi komunikacyjnej inwestycji jest zapis: "Obsługa komunikacyjna inwestycji od ul. [...] i ul. [...]". Projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z Zarządem Dróg Miejskich, zgodnie z opinią zarządcy drogi – postanowienie nr [...] Zarządu Dróg Miejskich znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Zdaniem Prezydenta wniosek inwestora nie obejmował działek, będących własnością [...] Sp. z o.o. Granica terenu inwestycji [...] pokrywała się z południowa granicą pasa drogowego ul. [...]. W trakcie opiniowania planowanej inwestycji na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy zarządca drogi – Zarząd Dróg Miejskich w swojej opinii nie uwzględnił informacji o obsłudze planowanej inwestycji przez istniejące układy drogowe [...]. Decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera więc stwierdzenia o możliwości podłączenia się do układu komunikacyjnego obsługującego [...]. W związku z tym nie było przesłanek do rozpatrywania, czy [...] uczestniczyć powinno w postępowaniu na prawach strony. Wydając decyzję o warunkach zabudowy Prezydent m.st. Warszawy o fakcie uzyskania przez [...] zezwolenia na korzystanie z istniejących układów komunikacji wewnętrznej [...] poinformowany został wnioskiem [...] o wznowienie postępowania, w sytuacji, gdy osiedle mieszkaniowe jest już zrealizowane, tzn. uzyskało decyzję o pozwoleniu na budowę i wszystkie niezbędne do tego uzgodnienia. Problematyka poruszona we wniosku o wznowienie postępowania nie dotyczy więc etapu ustalania warunków zabudowy, gdyż szczegółowe rozwiązania komunikacyjne nie mieściły się w zakresie problematyki decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu decyzji Prezydent podniósł, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy stało się bezprzedmiotowe w związku z faktem, że dla terenu objętego wnioskiem został uchwalony plan miejscowy, który stał się aktem prawa miejscowego. Plan ten zawiera rozwiązania komunikacyjne, które są obowiązujące na tym terenie. Od powyższej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2010 r. odwołanie złożyła Sp. z o.o. [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 2 w zw. art. 149 § 3 k.p.a. a contrario uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] i przekazało sprawę Prezydentowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy będzie miało ustalenie, kogo w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy uznać można za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zasada wynikająca z tego przepisu bez wątpienia dotyczy naruszenia interesu prawnego osoby trzeciej na skutek ustalenia warunków zabudowy lub warunków lokalizacji celu publicznego na rzecz innych osób lub jednostek organizacyjnych. Tym samym może ona stanowić podstawę do uznania za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie za takie strony uznać należało przede wszystkim oprócz samego inwestora także właścicieli lub użytkowników wieczystych terenów, na których ma zostać zrealizowania określona inwestycja budowlana, lub nieruchomości z terenami owymi sąsiadujących. [...] sp. z o.o. jest właścicielem jednej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a tym samym posiada interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o warunkach zabudowy. Tym samym [...] sp. z o.o. uprawniona jest do żądania wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Ocena, czy zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., do czego de facto sprowadziło się zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, może natomiast nastąpić dopiero po formalnym wznowieniu postępowania w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzje SKO w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. wniosła [...] S.A. z siedzibą w Z. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 317/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Z. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że zasadnie Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji wskazując, iż istotną dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią, jest ustalenie, czy [...] Sp. z o.o. przysługuje status strony uprawniający tę Spółkę do żądania wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy na rzecz [...]. Zdaniem Sądu organ administracji może odmówić wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje status strony postępowania. Może to nastąpić jednak tylko wówczas, gdy oczywistym i niewątpliwym jest, że podmiot składający podanie o wznowienie postępowania nie jest stroną postępowania. Jeśli jednak stwierdzenie, czy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania jest stroną, czy też nie wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń, wówczas organ administracji winien wznowić postępowanie i rozstrzygnąć tę kwestię we wznowionym już postępowaniu. Jeśli organ administracji stwierdzi, że wznowiono postępowanie na wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania, wówczas wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, wobec stwierdzenia braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W przedmiotowej sprawie Prezydent m.st. Warszawy odmówił wznowienia postępowania uznając, że [...] Sp. z o.o. nie przysługuje status strony. Tymczasem z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem odmowy wznowienia postępowania były przyczyny merytoryczne. Tymczasem z przyczyn merytorycznych można odmówić uchylenia decyzji, a nie odmówić wznowienia postępowania. W ocenie Sądu niezasadnie podnosił Prezydent m.st. Warszawy, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe w związku z faktem, że dla terenu objętego wnioskiem został uchwalony plan miejscowy, który stał się aktem prawa miejscowego. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spowodowało wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Nie można w tej sytuacji twierdzić, że prowadzenie postępowania wznowieniowego jest bezprzedmiotowe, gdyż istnieje decyzja, która po ewentualnym wznowieniu postępowania może zostać poddana ocenie pod kątem jej zgodności z prawem. Bezprzedmiotowe byłoby wydawanie nowej decyzji o warunkach zabudowy, gdyby na przykład we wznowionym postępowaniu decyzja o warunkach zabudowy została uchylona. Nie wydaje się bowiem decyzji o warunkach zabudowy, gdy dla terenu, którego miałaby dotyczyć decyzja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji strony postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zastosowanie ma wiec w tej sytuacji definicja strony postępowania zawarta w art. 28 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmiot występujący z wnioskiem o wznowienie postępowania musi więc wykazać, że istnieje przepis prawa, który skutkuje w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy powstaniem dla tego podmiotu obowiązku lub uprawnienia. W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż sam fakt, że [...] sp. z o.o. jest właścicielem jednej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym, to tym samym posiada interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o warunkach zabudowy. Taki automatyzm w ustalaniu strony postępowania, zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia. Organ I instancji rozpoznający ponownie sprawę nie będzie tym poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego związany. Będzie natomiast zobowiązany do dokonania oceny, czy [...] sp. z o.o. może być uznane za stronę postępowania, to jest czy z materiału dowodowego wynika, że w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy powstał dla tej Spółki obowiązek lub uprawnienie. [...] sp. z o.o. we wniosku o wznowienie postępowania podniosła, że przyjęte przez inwestora rozwiązania w zakresie komunikacji poprzez zjazd do ul. [...] z użyciem zjazdu z centrum handlowego powoduje, że ruch samochodów wjeżdżających i wyjeżdżających z osiedla odbywać się będzie przez drogi wewnętrzne Centrum Handlowego [...], którego Spółka jest współwłaścicielem. Organ administracji winien więc ocenić, czy z decyzji o warunkach zabudowy rzeczywiście wynika tego rodzaju okoliczność, jeżeli tak, to [...] sp. z o.o. powinna być uznana za stronę postępowania. Jeśli nie, to okoliczność ta nie może być uzasadnieniem dla uznania Spółki za stronę postępowania. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka [...] S.A. z siedzibą w Z. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: a) art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że istotna dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia ustalenia czy [...] Sp. z o.o. przysługuje status strony, uprawniający tę spółkę do żądania wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przez [...] S.A. z siedzibą w Z., gdy tymczasem w sprawie ustalono, że taki status [...] Sp. z o.o. nie przysługuje; b) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku ustosunkowania się do zarzutu skargi, które pozwoliłoby dokonać oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia. Kontrola działalności administracyjnej okazała się być w tym zakresie niepełna, gdyż nie wykazano, dlaczego zarzut wskazującego okazał się być bezzasadny. Tego typu naruszenie przepisów postępowania narusza również kontrolę instancyjną, nie dając poznać przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji przy uznaniu niezasadności podstaw zaskarżenia; c) art. 151 p.p.s.a. wobec oddalenia skargi, podczas gdy skarga winna zostać uwzględniona. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także art. 28 i art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na dokonaniu wadliwej subsumcji przepisu w stosunku do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Skarżący kasacyjnie w związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania w przypadkach wyszczególnionych w § 2 art. 183 p.p.s.a. Kontrola, czy w danej sprawie, w której wniesiono skargę kasacyjną, nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., powinna być przeprowadzona przez Sąd z urzędu, niezależnie od podstaw kasacyjnych wskazanych w skardze. Jak wynika z przedstawionych akt sprawy, w odpowiedzi na wniosek z dnia 24 lipca 2009 r. [...] Sp. z o.o. o wznowienie postępowania, Naczelnik Wydziału Realizacji Urbanistycznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy M. G. w piśmie z dnia 17 września 2009 r. skierowanym do W. W. radcy prawnego [...] Sp. z o.o., poinformowała o stanowisku WOR, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania stało się bezprzedmiotowe w związku z uchwaleniem planu miejscowego dla terenu objętego wnioskiem. [...] Sp. z o.o. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od powyższego pisma z dnia [...] września 2009 r. uznając je za decyzję Prezydenta m.st. Warszawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. ([...]), na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania, gdyż pismo Naczelnika Wydziału z dnia [...] września 2009 r. nie jest decyzją administracyjną. Skargę na powyższe postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2010 r., IV SA/Wa 164/10 uchylił zaskarżone postanowienie wyrażając pogląd, iż przedmiotowe pismo (z dnia [...] września 2009 r.) organu pierwszej instancji stanowi negatywne rozstrzygnięcie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, czyli decyzję wydaną na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2011 r., II OSK 1225/10 oddalił skargę kasacyjną. Zdaniem NSA, SKO bezpodstawnie uznało, że zaskarżone pismo Naczelnika Wydziału Realizacji Urbanistycznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r. nr [...] nie jest decyzją. Trafnie natomiast określił charakter prawny tego pisma WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 lutego 2010 r. (sygn. akt IV Sa/Wa 164/10). Fakt późniejszego wydania przez organ I instancji decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. jest bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Z odpowiedzi na skargę kasacyjną (26 maja 2010 r.) wynika, że sprawa z odwołania od tej decyzji jest w toku. Nawet gdyby była już rozpoznana, zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Należy zauważyć, że pismo z dnia [...] września 2009 r. (uznane za decyzję administracyjną), wniesione odwołanie, postanowienie SKO z dnia [...] listopada 2009 r. oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2010 r., IV SA/Wa 164/10 znajdują się w aktach administracyjnych przekazanych do Sądu wraz ze skargą. W odwołaniu [...] Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2010 r. informowano również, że jest to druga decyzja wydana w tej sprawie, że wcześniej SKO wydało postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r., które zostało uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2010 r. Wszystkich tych okoliczności nie wzięły pod uwagę organy administracji publicznej wydające kolejne orzeczenia w sprawie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego z dnia 24 lipca 2009 r. (data wpływu), ani Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżony wyrok. W tym stanie prawnym należy stwierdzić, że zachodzi nieważność postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., naruszenie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), gdyż skarga została wniesiona w sprawie, w której postępowanie sądowoadministracyjne było w toku i zostało zakończone prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., II OSK 1225/10. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.