IV SA/Wa 1966/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2011 r. sprawy ze skarg Gminy M. oraz J.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 roku, nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza na rzecz skarżącej Gminy M. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz skarżącego J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2010 r., którą odmówiono wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 3,42 ha gruntów rolnych klas III, położonych w granicach działek ewidencyjnych o nr: [...], w obrębie M., na terenie gminy M., w granicach oznaczonych na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część wniosku Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2010 roku. Minister wskazał, że Wójt Gminy M., działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku ochronie gruntów rolnych i leśnych wystąpił pismem z dnia [...] marca 2010 roku, zweryfikowanym pismem z dnia [...] czerwca 2010 roku, do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 3,42 ha gruntów rolnych klas III, położonych w granicach wskazanych działek ewidencyjnych, w obrębie M., na terenie gminy M., przewidzianych w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Marszałek Województwa D. pismem z dnia [...] marca 2010 roku, zaopiniował pozytywnie przeznaczenie terenów wyszczególnionych we wniosku Wójta Gminy M.. Rozpatrując ten wniosek, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podzielił poglądu Marszałka w tej sprawie i decyzją z dnia [...] lipca 2010 roku, odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze przedmiotowych gruntów rolnych. Stwierdził, że wnioskowane do zmiany przeznaczenia użytki rolne są fragmentem rozległego i zwartego kompleksu upraw, odznaczającego się wysokim potencjałem produkcyjnym. Przeznaczenie zatem na cele nierolnicze takich gruntów, spowodowałoby wkroczenie z zabudową w otwartą przestrzeń rolniczą, a tym samym naruszenie jej zwartości, co stanowiłoby działanie nieracjonalne z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Minister podkreślił, że nie ocenia wniosku z punktu widzenia zamierzeń urbanistycznych, czy też korzyści ekonomicznych wynikających ze zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zadaniem organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, zgodnie z obowiązującymi przepisami, jest ochrona najlepszych gleb oraz zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczanie działań, polegających na nieuzasadnionym przeznaczaniu gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ustosunkowując się do argumentu Wójta odnośnie realizacji projektu planu zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Minister podkreślił, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, zaś wojewoda dokonuje oceny jedynie pod względem zgodności studium z innymi przepisami prawnymi z tego zakresu, a nie pod względem celowości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Przebieg drogi, rowu melioracyjnego, czy urozmaicona rzeźba terenu, świadczy zdaniem organu, o fragmentaryzacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Z analizy ogólnie dostępnych map hipsometrycznych wynika, iż pomimo urozmaiconej rzeźby terenu, istnieje jednak możliwość lokalizacji nowych inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie wsi M. w celu utworzenia zwartej strefy zurbanizowanej. W ocenie Ministra rozwiązanie przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnia zasad ochrony zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, bowiem przeznaczenie tak usytuowanych gruntów rolnych na cele nierolnicze, spowodowałoby wkroczenie z zabudową w otwartą przestrzeń rolniczą, a tym samym - naruszenie jej zwartości, co byłoby działaniem niewłaściwym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Na tę decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Gmina M., reprezentowana przez Wójta oraz J. K.. Gmina M. zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 9 Kpa przez brak należytego i wyczerpującego poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły stanowić podstawę do ustalenia praw tej Gminy. Zdaniem skarżącej, już w decyzji I instancji powinna znaleźć się dokładna i wyczerpująca informacja, że podstawą wniosku o wydanie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest uwzględnienie w planie zagospodarowania przestrzennego takiej zmiany. J. K. w uzasadnieniu swojej skargi wskazał, że działki, które zdaniem Ministra, stanowią zwarta przestrzeń produkcyjną zostały rozparcelowane od 10 do 15 arów i sprzedane różnym osobom, nierolnikom. Każda z działek posiada osobna księgę wieczystą i nie jest prawdopodobne, by kiedykolwiek znów przeznaczone były na cele rolnicze. W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazał, że skarga J. K. nie jest zasadna, ponieważ nie jest on stroną niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w nich podniesiono. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r., którą Minister utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2010 r., o odmowie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 3,42 ha gruntów rolnych klas III, położonych w granicach działek ewidencyjnych o nr: [...] w obrębie M., na terenie gminy M., w granicach oznaczonych na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część wniosku Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2010 roku. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. Nr 121, poz. 1266) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z ust. 2 pkt 1 powołanego przepisu przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy M. wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. wystąpił do Ministra o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 3,42 ha gruntów rolnych klas III. Wobec tego zgoda Ministra na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne była w rozpoznawanej sprawie konieczna dla zawarcia stosownych regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przewidujących możliwość zabudowy owego terenu. Bezspornym jest, iż zgoda taka następuje w formie decyzji administracyjnej, a organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze prowadzi własne postępowanie administracyjne. W ocenie Sądu, skoro przepisy powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają szczególnych uregulowań dotyczących kręgu stron postępowania administracyjnego, należy odwołać się do ogólnych przepisów regulujących postępowanie administracyjne, w tym również art. 28 Kpa. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd stoi na stanowisku, że mimo tego, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek wójta, to przymiot strony w postępowaniu mają także właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład obszaru objętego wnioskiem. Postępowanie takie dotyczy bowiem ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kpa mogą być nie tylko przepisy prawa administracyjnego, ale również przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. Innymi słowy, to właśnie prawo własności może w wielu wypadkach stanowić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o przysługujących jej prawach strony. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, wyrażony m. in. w uchwale składu 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. OPK 19/01 (publ. ONSA z 2002 r., z. 2, poz. 68), że źródłem interesu prawnego, o którym mówi art. 28 Kpa może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. II OSK 378/09, że interes w załatwieniu sprawy dotyczącej zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych mają również ich właściciele. Wynika to z faktu, że decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości i może ograniczyć sposób dysponowania tą własnością, gdyż np. utrudnia obrót nieruchomościami czy też ogranicza możliwości ich zabudowy. NSA podkreślił, że decyzje MRiRW są decyzjami administracyjnymi, które dotyczą konkretnego, oznaczonego indywidualnie terenu, z których wynikają określone prawa (uprawnienia) do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i towarzyszące im obowiązki, przenoszone wraz z prawem do terenu. Oczywiste jest także, iż ewentualna zmiana przeznaczenia gruntów rolnych położonych na określonej działce ma wpływ na wartość, sposób zagospodarowania i użytkowania tej działki, a wyniki postępowania prowadzonego przez MRiRW mają bezpośredni związek z prawami o charakterze rzeczowym. Podobny pogląd został wyrażony także w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 92/10. Wobec tego w prowadzonym postępowaniu Minister winien był zagwarantować właścicielom i użytkownikom wieczystych działek o nr [...], [...], [..], [...], [...], [...], [....], [....], [...] w obrębie M., na terenie gminy M., zgodnie z art. 10 Kpa, czynny udział w postępowaniu oraz zapewnić stronom, przed wydaniem decyzji, możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Należy także zauważyć, iż skargę na kontrolowaną przez Sąd decyzję obok Gminy M. i J. K. wniosła również D. K.. Jednakże jej skarga została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. IV SA/Wa 1967/10, z racji tego, że została wniesiona z uchybieniem terminu. Sąd w uzasadnieniu postanowienia wskazał jednak, że skarżąca jako właścicielka części gruntów rolnych objętych postępowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją jest legitymowana do wniesienia na tę decyzję skargi do Sądu. Na to postanowienie skargę kasacyjną wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwestionując ustalenie Sądu I instancji stwierdzające, że D. K. miała interes prawny w zaskarżeniu decyzji z dnia [...] września 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 227/11 oddalił wniesioną skargę kasacyjną, nie negując wskazanego poglądu Sądu I instancji. Podsumowując należy stwierdzić, że brak zagwarantowania właścicielom działek udziału w postępowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas może stanowić naruszenie art. 64 Konstytucji RP, bowiem pomija te podmioty w postępowaniu dotyczącym pośrednio wykonywania prawa własności. Należy mieć bowiem na względzie, że gmina uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest związana decyzją Ministra w przedmiocie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych. Jeżeli zatem gmina nie skorzysta z możliwości wniesienia środka zaskarżenia od tej decyzji i w oparciu o decyzję Ministra podejmie określone ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to ustalenia te jako zgodne z treścią owej decyzji odmawiającej zgody na zmianę przeznaczenia terenu, nie będą mogły zostać skutecznie podważone w skardze na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla takiego terenu. Wobec tego przyjęcie odmiennej koncepcji, niż zaprezentowana przez Sąd w niniejszym wyroku, może pozbawić właściciela nieruchomości prawa decydowania o sposobie jej wykorzystywania i uniemożliwić weryfikację ustaleń przyjętych w tym zakresie w owym planie. Z tych przyczyn stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie w postępowaniu prowadzonym przez Ministra zarówno w I jak i II instancji doszło do naruszenia przepisów art. 28, art. 10 i art. 61 § 4 Kpa, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Błędnie przyjęto bowiem, że właściciele i użytkownicy wieczyści działek położonych na terenie objętym zaskarżoną decyzją nie mają przymiotu stron w postępowaniu prowadzącym do jej podjęcia. Z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowieniowej Sąd uznał, za przedwczesne odnoszenie się do stanowiska skarżącej Gminy oraz dokonywania merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji w trybie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152, zaś w pkt 3 na podstawie art. 200 i 205 cyt. ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku Minister zastosuje się do wytycznych w nim zawartych, ustali krąg stron postępowania i zapewni im czynny udział w prowadzonym postępowaniu.