I OSK 1770/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. i R.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 67/11 w sprawie ze skargi T.G. i R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia granic oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 67/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę T. i R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2010 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Tucholi z dnia [...] października 1986 r. nr [...] oraz stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa w części opisanych w protokole granicznym jako prawnie obowiązujących granic i znaków granicznych działki nr [...] stanowiącej gminną drogę publiczną wydzieloną z działki nr [...], o co wystąpili T. i R. G. wnioskiem z 16 marca 2010 r. Decyzja z [...] października 1986 r. zatwierdzała jako prawnie obowiązujące opisane w protokole granicznym oraz uwidocznione w dowodach granicznych granice i znaki graniczne dz. nr [...] w B., a wnioskodawcy decyzji tej zarzucili wydanie bez podstawy prawnej i z naruszeniem prawa poprzez: pominięcie wznowienia granic działki nr [...], skierowanie do osób niebędących stroną posiadającą interes prawny w podziale działki nr [...], niedoręczenie właścicielowi nieruchomości – Skarbowi Państwa Państwowemu Funduszowi Ziemi, przyznanie gminie Lubiewo legitymacji do wszczęcia postępowania o podział nieruchomości będącej własnością osób fizycznych na drogę gminną bez uprzedniego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, prowadzenie postępowania o podział działki [...] na działki [...], [...], [...] i bez wniosku właścicieli i bez powiadomienia Skarbu Państwa – PFZ, ujawnienie w księdze wieczystej nowo powstałych działek pomimo braku ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział działki [...]. Odmawiając wszczęcia postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja dotyczyła granic działki nr [...], a w protokole granicznym opisano jej granice z działkami nr [...], [...], [...], [...] i [...], zaś wnioskodawcy właścicielami żadnej z tych działek ani sąsiednich nie byli. Kolegium wyjaśniło, że o rozgraniczenie działki nr [...] wystąpili jej ówcześni właściciele, kolejnym właścicielem stał się Skarb Państwa, a działka ta została podzielona działki nr [...], [...] i [...], działki [...] i [...] Skarb Państwa sprzedał A. i K. F. w 1987 r., którzy w 1990 r. przekazali je synowi J. F., a w 1991 r. od niego działki te nabyli T. i R. G.. W takim stanie Kolegium stwierdziło, że nie ma tożsamości działki, która była przedmiotem decyzji z 1986 r. o rozgraniczeniu, zatem wnioskodawcy nie są stroną postępowania. T. i R. G. nie wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy i w skardze do Wojewódzkiego Sądu podnosili, że są następcami prawnymi Skarbu Państwa – PFZ, który w 1986 r. nie składał wniosku o rozgraniczenie działki nr [...] wchodzącej w skład jego nieruchomości, ani nie wnosił o jej podział na działki nr [...] i [...]. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd podkreślił, że postępowanie rozgraniczeniowe dotyczyło działki nr [...], a nie działek nr [...] i [...], zaś określono jej granice z działkami nr [...], [...], [...], [...] i 34. Nie ma zatem tożsamości działki rozgraniczonej a działkami, co do których służy skarżącym tytuł własności, rozgraniczenie dotyczyło działki nr [...], zaś skarżący są właścicielami tylko jej części i w tych okolicznościach nie można mówić o kontynuacji prawa, gdyż nie występuje tożsamość przedmiotu tego prawa, a w tej sytuacji nie można uznać interesu prawnego skarżących, nie mogą oni bowiem żądać stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rozgraniczenia działki, której nie byli nigdy właścicielami – stwierdził Sąd. Reprezentowani przez radcę prawnego T. i R. G. wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy i zarzucając, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., naruszenie: I. Prawa materialnego przez błędną wykładnię: ● art. 28 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że skarżącym (jako właścicielom działki [...], stanowiącej "pozostałość" działki [...] po zatwierdzonym tą samą decyzją NMiG w Tucholi z [...] października 1986 r. jej podziale na działki [...] i [...]) nie przysługują prawa strony o stwierdzenie nieważności decyzji NMiG w Tucholi z [...] października 1986 r. rozgraniczającej według sposobu użytkowania nowo powstałe działki na styku z działką [...] z pominięciem przyległego do nich pasa gruntu działki [...] (stanowiącej "pozostałość" działki [...]) położonego pomiędzy granicami nowo powstałych działek [...] i [...], a prawnymi granicami działki [...] z działką [...] i to w sytuacji załączenia przez skarżących do wniosku z 16 marca 2010 r. dowodów z dokumentów urzędowych na istnienie w terenie pasa gruntu pomiędzy działkami [...] i [...] a działką [...], który nie jest wykazywany na mapach ewidencyjnych i stanowi pas gruntu znajdujący się pomiędzy prawnymi granice działki [...] z działką [...] i w roku 1992 czynnością techniczną przehaczenia "z" został dołączony do działki [...], oraz załączenia przez skarżących do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 2[...] sierpnia 2010 r., mapy granic działki [...] przekazanej przez PODGiK w Tucholi dla potrzeb ARiMR, na której ten sam pas gruntu znajduje się w granicach działki [...] i wchodzi w skład gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżącego, co wprost świadczy o istnieniu dwóch "wersji" granic w dokumentacji geodezyjnej wskutek wydania przez NMiG w Tucholi wadliwej decyzji z dnia [...] października 1986 r., objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. II. Naruszenie prawa materialnego przez nie zastosowanie: ● art. 6 ust. 1 i ust. 3 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczaniu nieruchomości (obowiązującego w dacie orzekania przez NMiG w Tucholi decyzją z dnia [...] października 1986 r.) oraz § 1, 2, i 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 10 listopada 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości o mocy dowodowej planów i dokumentów przy ustalaniu granic nieruchomości do oceny stron zwykłego postępowania rozgraniczającego jakimi są właściciele nieruchomości sąsiednich w dniu orzekania decyzją, a nie w dniu [...] sierpnia 1986 r. sporządzania protokołu granicznego w celu realizacji żądania Skarbu Państwa PFZ o rozpoznanie sprawy przez sąd powszechny w trybie art. 606 i nast. k.p.c. w związku z art. 7 dekretu z 13 września 1946 r. i zwykłego postępowania podziałowego, którego stroną jest wyłącznie właściciel ulegającej podziałowi działki [...], a nie są jego stronami właściciele działek sąsiednich (wyrok WSA w Gliwicach z 1 lipca 2010 r., II SA/Gl 340/10) co oznacza, że WSA w zaskarżonym wyroku nie dokonał w ogóle oceny: ani stron postępowania, ani przedmiotu rozstrzygnięcia NMiG w Tucholi w decyzji z [...] października 1986 r., jeśli na s. 9 uzasadnienia ustalił, że decyzją z [...] października 1986 r. nie dokonano rozgraniczenia nowo powstałych działek [...] i [...] na styku z działka [...] (wyznaczeniem punktów 12, 13, 14, 2.15, 16, 19, 20, [...] i dokonaną w tych punktach stabilizacją znaków na podstawie oświadczenia właściciela działki sąsiedniej i stanu faktycznego istniejącego na gruncie), ale tą decyzją zatwierdzone zostały jako prawnie obowiązujące granice działki [...] z działkami nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], które w protokole z 22 kwietnia 1986 r. ks. rob. 51/86 zostały przyjęte jako granice prawne według zarysu pomiarowego z 1894 r. z działką [...] i [...] oraz według szkicu podstawowego z 1914 r. z działką nr [...], a z pozostałymi działkami ([...], [...]) zostały zatwierdzone decyzją NMiG w Tucholi z dnia 4 lipca 1986 r. (znajdujące się w operacie pomiarowym Nr 130/86 załączonym do wniosku skarżących z 16 marca 2010 r.) i to przy ustaleniu, że w 1986 roku nie było sporu co do przebiegu granic (s. 10 uzasadnienia) co wskazuje na zbędność prowadzenia postępowania rozgraniczającego i własnej błędnej ocenie, że bez znaczenia dla postępowania rozgraniczającego jest fakt, że Skarb Państwa jako właściciel działki [...] w tym postępowaniu nie uczestniczył i nie została jemu doręczona decyzja (s. 10 uzasadnienia) na co powołuję wyrok WSA w Krakowie z 20 stycznia 2010 r., III SA/Kr 942/08; ● art. 6 k.p.a. wobec braku oceny dołączonych do wniosku skarżących z dnia 16 marca 2010 r. dokumentów urzędowych, świadczących o następstwie prawnym skarżących w prawie własności po Skarbie Państwa – PFZ oraz prawomocnych wyroków sądów powszechnych przyznających skarżącym prawo uczestniczenia w sprawach o rozgraniczenie, prawo żądania przywrócenia granic prawnych, co czyni błędnym dokonane na stronie 8 ustalenie Sądu, że w tych postępowaniach sądowych nie przesądzono o posiadaniu przez skarżących legitymacji materialnej do żądania określenia granic, do jakich sięga ich prawo własności, a które nie zostały przywrócone według dokumentów katastralnych tylko dlatego, że w obiegu prawnym znajduje się decyzja NMiG w Tucholi z dnia [...] października 1986 r., której wady i skutki szczegółowo opisał biegły sądowy Cz. Marcinkiewicz na s. 6/7 opinii z 1 lipca 2006 r. (sygn. akt SR w Tucholi I C 41/04). III. Przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: 1. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżone decyzje odmawiające wszczęcia nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego ustalały, że postępowanie rozgraniczające i podziałowe zakończone decyzją NM i G z [...] października 1986 r. toczyło się: a) na podstawie art. 4-8 dekretu z 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu, co obligowało organ (władzę mierniczą) wydający decyzję w dniu [...] października 1986 r. do precyzyjnego określenia przebiegu granic prawa własności działki [...] z działką sąsiednią w drodze ich wznowienia, czyli ustalenia granic prawnych na postawie dokumentacji geodezyjnej przed jej podziałem na nowo powstałe działki [...] i [...] w myśl art. 6 ust 1 ww. dekretu, co nie miało miejsca, skoro zatwierdzono w dniu [...] października 1986 r. granice nowopowstałej działki [...] i [...] na styku z działką [...] według zgodnego oświadczenia woli wnioskodawcy (niebędącego właścicielem działki [...]) i właściciela działki sąsiedniej [...], b) na podstawie art. 9 ww. dekretu z 13 wrześniu 1946 r. nie stosowano przepisów o postępowaniu administracyjnym (k.p.a.), czego dowodem jest dokonanie podziału działki [...] i jej rozgraniczenia bez wniosku jej właściciela i bez jego uczestnictwa w postępowaniu, czego dowodem jest art. 153 k.c. powołany jako podstawa prawna tej decyzji z [...] października 1986 r., c) bezpośrednim skutkiem wadliwej decyzji NMiG w Tucholi z dnia [...] października 1986 r. jest niezgodność granic działki [...] (stanowiącej własność skarżących) z granicami prawnymi jej poprzedniczki (działki [...]) z działką [...] określonymi w dokumentacji PODGIK w Tucholi. Od dnia wydania przez NMiG w Tucholi decyzji z dnia [...] października 1986 r. do chwili obecnej w dokumentacji geodezyjnej ten odcinek granicy jest wykazywany w różny sposób i tak: ● według granic prawnych jest wykazywana dla potrzeb ewidencji użytków rolnych skarżącego (jako producenta rolnego o Nr 041203192) na mapach zasobu sporządzonych przez PODGiK w Tucholi na potrzeby Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dostarczanych w myśl art. 5 ust. 2 i 4 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), ● według granic nowopowstałej działki [...] i [...] (w punktach 12, 13, 14, 2, 15, 16, 19, 20, [...]) na styku z działką [...] (zatwierdzonych decyzją NMiG w Tucholi z [...] października 1986 r.) na podstawie oświadczenia co do sposobu ich użytkowania złożonego do sporządzonego przez geodetę protokołu w dniu [...] sierpnia 1986 r. przez właściciela działki [...] i wnioskodawcę, niebędącego już właścicielem działki [...], czego dowodem jest dokonanie w 1992 roku przez organ prowadzący ewidencję (PODGiK) technicznej czynności przehaczenia " z" oznaczającej przyłączenie terenu znajdującego pomiędzy granicami prawnymi działki [...] (obecnie [...]) a nowopowstałych działek [...] i [...] do działki [...], którą to czynność techniczną potwierdził słuchany w charakterze świadka pracownik PODGIK we wszczętym przez skarżących postępowaniu sądowym o przywrócenie granic prawnych ich nieruchomości (dz. [...]) z działką [...], zakończonym umorzeniem postępowania o ustalenie granic prawnych działki [...] (zastabilizowanych kamieniami granicznymi) i odrzuceniem pozwu o ustalenie granic prawnych działki [...] z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej (wyrok SR w Tucholi z dnia 4 lipca 2007 r. I C41/04 – załączony do wniosku skarżących z 16 marca 2010 r.), gdyż Sąd powszechny podzielił opinię biegłego, że decyzja NMiG w Tucholi z [...] października 1986 r. zmieniła granice prawne działki [...] z działką [...] na granice użytkowania działek [...] i [...] i nadal znajduje się w obiegu prawnym; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był wystarczający i nie budzący wątpliwości, o czym świadczy pominięcie istotnego faktu, że w tym samym roku 1986 władza miernicza (NMiG w Tucholi) na tej samej podstawie prawnej wydała decyzję z dnia [...] lipca 1986 r. (Nr [...]), zatwierdzającą granice działek ([...] i [...]) nie podlegających przekazaniu na rzecz Skarbu Państwa – PFZ w zamian za rentę poprzedzone ustaleniem (wznowieniem) granic prawnych działki 24 według dokumentacji geodezyjnej, czyli na podstawie zarysu pomiarowego z 1894 z działką [...] i [...], szkicu podstawowego z 1914 r. z działką [...]; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c) p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 p.p.s.a., mimo że decyzja NMiG w Tucholi z dnia [...] października 1986 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zarzut ten opiera się nie tylko o wcześniejsze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego (wówczas byłby skonsumowany lub miałby charakter implikujący), ale także o ustalenie Sądu, że bez znaczenia jest powoływanie się przez skarżących na to "że Skarb Państwa (jako właściciel rozgraniczanej i dzielonej działki [...]) nie uczestniczył w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o rozgraniczeniu" (s. 10 uzasadnienia); 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że decyzja jest niewykonalna w sytuacji, gdy ani Sąd, ani organ administracji nie jest własny rozporządzać granicami nabytej odpłatnie (w zamian za rentę) przez Skarb Państwa – PFZ nieruchomości gruntowej (w skład której wchodziła działka [...]), ani dokonywać bez zgody właściciela jej podziału; 5. art. 141 § 4 p.p.s.a przez brak należytego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, a w szczególności przez brak wskazania: ● jakie przepisy dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczaniu nieruchomości upoważniały organ administracji (NMiG w Tucholi) do zmiany granic prawnych działki [...] na granice ustalone według jednostronnego oświadczenia woli właściciela działki sąsiedniej nr [...], co do sposobu użytkowania, wobec nie istnienia sporu, co do jej przebiegu ze Skarbem Państwa – PFZ, będącym jej właścicielem ● i jakie przepisy prawa obowiązujące w 1986 roku zezwalały organowi administracji na orzekanie o podziale działki [...] bez wniosku jej właściciela, przy istnieniu wykazanej Sądowi niezgodności granic prawnych działki [...] (stanowiącej własność skarżących) z granicami prawnymi jej poprzedniczki (działki [...]) na odcinku z działką [...], a wykazanych w dokumentacji PODGIK w Tucholi jako styk punktów 12, 13, 14, 2.15, 16, 19, 20, [...] (stanowiących granice nowo powstałych działek [...] i [...]) z działką [...] i z przehaczeniem "z" oznaczającym przyłączenie terenu znajdującego się pomiędzy granicami prawnymi działki [...] (obecnie [...]) a granicami nowopowstałych działek [...] i [...] do działki [...], czyli w stopniu, o którym mowa w art. 174 p.p.s.a wobec przyjęcia, że zwykłe postępowanie o rozgraniczenie i podział (zakończone decyzją NMiG w Tucholi z [...] października 1986 r.) mogło toczyć się bez udziału właściciela rozgraniczanej i ulegającej podziałowi nieruchomości, jaką w tej dacie była działka [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa – PFZ wskutek odpłatnego jej przejęcia za rentę od wnioskodawców rozgraniczenia (wyrok NSA z 10 marca 2010 r., II OSK 433/09, wyrok NSA z [...] kwietnia 2006 r., I OSK 7[...]/05, wyrok NSA z 17 czerwca 2005 r., OSK [...]34/04). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, albowiem żadnego z przepisów w niej wskazanych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie naruszył. Skarżący wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Tucholi z dnia [...] października 1986 r. wydanej w przedmiocie granic działki nr [...] w Bysławiu. Wniosek o stwierdzenie nieważności wymaga zbadania czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania nadzorczego, tj. czy nie występują przeszkody podmiotowe lub przedmiotowe nie pozwalające na prowadzenie tego postępowania. Z art. 157 § 2 k.p.a. wynika, że postępowanie może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzić czy z wnioskiem wystąpił podmiot legitymowany, tj. mający przymiot strony. Taki posiada podmiot, o którym mowa w art. 28 k.p.a., tj. mający interes prawny w postępowaniu. W przypadku nieruchomości, interes prawny wywodzi się z tytułu prawnego do nieruchomości. Przedmiotem decyzji rozgraniczeniowej z 1986 r. była nieruchomość działka nr [...], a o jej rozgraniczenie wystąpili ówcześni właściciele. Skarżący posiadają tytuł prawny do działek nr [...] i [...], które z działki nr [...] zostały wydzielone. Tytuł ten został nabyty w drodze kolejnych umów cywilnych od Skarbu Państwa i z tego skarżący wywodzą swój interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym – jako następcy prawni Skarbu Państwa. Jednak rozgraniczenie zakończone decyzją z [...] października 1986 r. dotyczyło działki nr [...], a jej granice zostały ustalone z działkami nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Przedmiotem zatem decyzji rozgraniczeniowej była działka nr [...], a także ww., tj. te z którymi granice ustalono. Działki nr [...] i [...] powstały później, po wydaniu decyzji o rozgraniczeniu nie obejmowały całej działki nr [...], były tylko jej częścią. Wobec tego nie są one tymi samymi co działka nr [...]. Nie były zatem przedmiotem decyzji z [...] października 1986 r. z tego względu, że nie są tożsame jako część, z działką nr [...]. Decyduje tu o tożsamości nie ich numeracja, ale to, że stanowią one jedynie część z całości objętej rozgraniczeniem. Ustaliwszy taki stan rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że mimo iż skarżący posiadają tytuł własności do działek nr [...] i [...] to jednak nie mogą być uznani za podmiot, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. Taki tytuł nie obejmuje bowiem nieruchomości będącej przedmiotem decyzji o rozgraniczeniu, gdyż nie zachodzi tożsamość tych nieruchomości. Decyzja o rozgraniczeniu dotyczyła działki nr [...], z której, już po jej wydaniu, wydzielono działki nr [...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uznając, że nie narusza ono prawa i z oceną tą należy się zgodzić. W okolicznościach sprawy nie można uznać, aby skarżący mogli skutecznie domagać się wzruszenia decyzji o rozgraniczeniu działki nr [...], powołując się na następstwo po Skarbie Państwa. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).