II SA/Go 270/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr XVII/64/2007 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 2, § 13 pkt 2 oraz § 16 pkt 2, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I sentencji wyroku nie podlega wykonaniu. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr XVII/64/2007 Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733) – tj. wersji tych ustaw obowiązujących na dzień podjęcia uchwały – ustaliła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2008 r. Nr 5, poz. 129 i weszła w życie z dniem 25 stycznia 2008 roku. Przewidywała ona m.in., iż umowa najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego może być zawarta z osobami, które spełniają m.in. następujące warunki: 1) zamieszkują stale w granicach administracyjnych Gminy; 2) nie posiadają tytułu prawnego do żadnego lokalu ani budynku mieszkalnego lub zamieszkują jako najemcy, a powierzchnia mieszkania przypadająca na jedną osobę wynosi mniej niż 5m2 powierzchni użytkowej (§ 2 pkt 1 i 2 uchwały). W § 13 uchwały określono przypadki, w których następowało skreślenie z listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu. Za jeden z tych przypadków uznano trzykrotną rezygnację z przyjęcia zaproponowanych lokali (§ 13 pkt 2 uchwały). Z kolei zgodnie z § 16 uchwały umowa najmu może być zawarta z osobą, która pozostała w lokalu w przypadku opuszczenia lokalu przez najemcę lub po jego śmierci, jeżeli spełnia warunki: 1) jest jego zstępnym, wstępnym, osobą przysposobioną lub przysposobiającą, albo jego rodzeństwem; 2) jest osobą pełnoletnią i nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu; 3) wspólnie zamieszkiwała z najemcą do chwili jego śmierci; 4) osobą, która utraciła tytuł prawny do lokalu na skutek wypowiedzenia umowy najmu lub prawomocnego orzeczenia sądowego nakazującego opuszczenie i opróżnienie lokalu, a przyczyny utraty tytułu prawnego ustały (w tym spłata zadłużenia obciążającego lokal). Na powyższą uchwałę, w części obejmującej jej § 2 pkt 2 i § 16 pkt 2, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa – art. 4 i art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez wyłączenie w § 2 pkt 2 i § 16 pkt 2 uchwały z kręgu osób uprawnionych do zawarcia z gminą umowy najmu lokalu z zasobu gminy tych osób, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu, pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do ustalania tego ograniczenia. Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie objętym skargą. W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, iż § 2 pkt 2 i § 16 pkt 2 uchwały rażąco naruszają art. 4 i art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Kompetencję do uchwalania zasad wynajmowania lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego przyznaje radzie gminy art. 21 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. W ust. 3 ustawodawca wymienia przykładowo elementy przedmiotowe zasad, które powinna uregulować rada w drodze uchwały. Katalog tych spraw nie ma charakteru zamkniętego co oznacza, że rada gminy może zawrzeć w uchwale także inne niż wyliczone postanowienia, o ile mieścić się one będą w zakresie przedmiotowym udzielonej delegacji. Zawarty w przepisie zwrot "w szczególności" nakazuje jednocześnie obligatoryjne uwzględnienie w uchwale wszystkich elementów wymienionych w pkt 1-7. W art. 4 omawianej ustawy ustawodawca określił osoby, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu wskazując, że są nimi osoby nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkający na terenie gminy, posiadające niskie dochody. Ustawa o ochronie praw lokatorów nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umów najmu. Niedopuszczalne jest więc wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu komunalnego osób posiadających tytuł prawny do lokalu lub jego części – z wyjątkiem lokalu socjalnego (art. 23 ust. 2 ustawy). Artykuł 4 cytowanej ustawy wskazuje jednoznacznie, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym definiuje pojęcie wspólnoty samorządowej określając, że tworzą ją mieszkańcy gminy. W związku z tym zawężenie przez Radę Miejską katalogu osób mogących ubiegać się o lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego do osób nie posiadających tytułu prawnego do innego lokalu stanowi rażące naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz wykracza poza upoważnienie wynikające z art. 21 cytowanej ustawy. Rozwiązanie przyjęte przez Radę Gminy, mające charakter normatywny jako odnoszące się do wszystkich mieszkańców gminy znajdujących się określonej sytuacji mieszkaniowej, budzą zastrzeżenia z powodu podjęcia ich z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a zatem nie powinny być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym. W myśl powołanej ustawy niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu. Wyłączenie to znajduje zastosowanie jedynie w przypadku najmu lokalu socjalnego, stosownie do treści art. 23 ust. 2 ustawy. Kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy, nie zaś posiadanie bądź nie tytułu prawnego do innego lokalu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie wskazując, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie dopuściła się ograniczenia kręgu osób, które mogą korzystać z zasobów mieszkaniowych Gminy poprzez zapis w § 2 pkt 2 uchwały. Ograniczenie takie jest po pierwsze zgodne z dyspozycją art. 23 cytowanej ustawy i tyczy się prawa do przyznania lokalu socjalnego, co organ uwzględnił wskazując, że spełnienie wymienionych warunków dotyczy umów najmu lokali na czas nieoznaczony i lokali socjalnych – zapis § 2 zaskarżonej uchwały. Pozostałe zapisy uchwały w sposób wyczerpujący wskazują procedury ubiegania się o przyznanie lokalu socjalnego czy też warunki, które muszą zostać spełnione łącznie do zawarcia umowy najmu. Nie sposób zatem uznać, że zapis w zakresie nieposiadania tytułu prawnego w § 2 pkt 2 uchwały stanowi ograniczenie co do wszystkich zasobów mieszkaniowych Gminy, w tym także najmu lokali, a nie tylko do lokali socjalnych, co do których wymóg ten jest wymogiem ustawowym zgodnie z treścią art. 23 ustawy. Zarzuty stawiane przez Prokuratora oparte są na polemice z zapisami uchwały, które przy wstępnej ocenie wydawać by się mogły nieprecyzyjnymi, ale z pewnością nie pozostają w sprzeczności z prawem. Żaden z zapisów w zaskarżonej części uchwały nie ogranicza kręgu osób mających uprawnienie do korzystania z zasobów mieszkaniowych gminy, a wskazane warunki, które muszą zostać spełnione przy najmie lokalu czy ubieganiu się o lokal socjalny, wynikają z przepisów cytowanej ustawy. Nie można zatem przypisać organowi, iż wskazane ograniczenia stanowiły naruszenie prawa, bo organ nie miał kompetencji do ich czynienia. Organ miał obowiązek podjąć uchwałę w oparciu o obowiązujące przepisy, co uczynił, a zapisy w zakresie spełnienia warunków co do skorzystania z zasobów mieszkaniowych Gminy są wymogami ustawowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm. ), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz. U. z 2002 r., Nr 21, poz. 206, ze zm.) prokurator może wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi wynika również z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XVII/64/2007 Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2). Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 powołanej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m². Powyższy przepis oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Podkreślić jednak należy, iż wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej. Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytym w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z tego przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Treść art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę może stanowić kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., I OSK 883/04, LEX nr 164541, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2005 r., II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10 ). W świetle powyższych rozważań zgodzić się należało z Prokuratorem Rejonowym, iż w myśl powołanej ustawy niedopuszczalne jest wyłączenie w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu. Wyłączenie to znajduje zastosowanie jedynie w przypadku najmu lokalu socjalnego, stosownie do treści art. 23 ust. 2 ustawy. Kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy), nie zaś posiadanie bądź nie tytułu prawnego do innego lokalu. Powyższe rozważania należy odnieść także do treści § 16 pkt 2 uchwały, który podobnie jak ma to miejsce w przypadku § 2 pkt 2, wprowadza negatywną przesłankę materialnoprawną uniemożliwiającą ubieganie się o zawarcie umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osobie posiadającej tytuł prawny do innego lokalu. W konsekwencji wniosek Prokuratora Rejonowego o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 2 oraz § 16 pkt 2 zaskarżonej uchwały zasługiwał na uwzględnienie. Niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów Sąd doszedł do przekonania, iż przewidziane w § 13 pkt 2 zaskarżonej uchwały skreślenie z listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu, następujące m.in. w przypadku trzykrotnej rezygnacji z przyjęcia zaproponowanych lokali, jest sprzeczne z celem ustawy i oznacza stworzenie kolejnej negatywnej przesłanki materialnoprawnej wykraczającej poza delegację ustawową. Zapis ten stoi w sprzeczności ze skonkretyzowanym w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów obowiązkiem gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty spełniających kryteria do ubiegania się o lokal z zasobu mieszkaniowego gminy. Z tego względu należało również stwierdzić nieważność § 13 pkt 2 uchwały. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. W kwestii zastosowania ostatniego z wymienionych przepisów skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., l OSK 1646/09), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).