II SA/Ol 190/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi E.K.K na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę – odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Starosta E. po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa Gospodarki Odpadami " [...]" sp. z o.o. w E. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów w S. k/E. (etap II) na działkach o nr "[...]" oraz nr "[...]", położonych w gminie E., obręb S. W dniu 18 listopada 2010 r. do organu wpłynęło odwołanie od powyższej decyzji, które wnieśli I. i E. K. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Podkreślono, iż termin do wniesienia odwołania jest terminem zawitym, a w przypadku stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, organ drugiej instancji nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania. Jednocześnie organ wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany jest pogląd, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji, wnosi odwołanie w terminie, w jakim mogła wnieść strona, której jako ostatniej doręczono decyzję. Zatem podmiot, który kwestionuje decyzję i chce być uznany za stronę postępowania, może złożyć odwołanie wyłącznie w terminie przewidzianym dla strony biorącej udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania podmiot uważający się za stronę postępowania może skutecznie bronić swoich racji tylko w trybie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ podniósł, iż z akt niniejszej sprawy wynika, że stroną przedmiotowego postępowania jest wyłącznie inwestor i tylko jemu doręczono w dniu 26 października 2010 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Zatem termin do wniesienia odwołania od tego rozstrzygnięcia upływał w dniu 9 listopada 2010 r. Tymczasem I. i E. K. złożyli odwołanie osobiście w siedzibie organu w dniu 18 listopada 2010r. W tej sytuacji organ uznał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W dniu 29 grudnia 2010 r. I. i E. K. złożyli do Wojewody wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty E. z dnia "[...]". W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, iż postanowienie organu z dnia "[...]" zostało doręczone im w dniu 27 grudnia 2010r. i dopiero z treści tego postanowienia dowiedzieli się, kiedy decyzja Starosty E. została doręczona inwestorowi. Składając swoje odwołanie z dnia 16 listopada 2010r. odwołujący nie wiedzieli, że jest ono wnoszone po terminie, bowiem nie byli oni zawiadamiani w toku postępowania o dokonywanych czynnościach, ani o fakcie wydania decyzji, co uniemożliwiło im też dostęp do akt postępowania. W ocenie I. i E. K. nie brali oni udziału w postępowaniu bez własnej winy i nie mogli wiedzieć, jaki jest termin do wniesienia odwołania. Jednocześnie, powołując się na wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008r. wskazali, iż nie ma żadnych przeszkód, aby strona, która dowiedziała się z postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania o tym fakcie, nie mogła wnieść o przywrócenie tego terminu na zasadach i w trybie określonych w art. 58 i art. 59 kpa. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewoda odmówił I. i E. K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty E. z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów w S. k/E.(etap II) na działkach o nr "[...]" oraz nr "[...]", gmina E., obręb S. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 58 § 2 kpa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania musi zostać złożony do organu administracji publicznej w ciągu 7 dni, licząc od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Z treści odwołania z dnia 16 listopada 2010r. wynika, że pełną wiedzę o decyzji odwołujący posiadali już w dacie 5 listopada 2010r. i tą datę należy uznać za dzień ustania przyczyny uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, o której mowa w art. 58 § 2 kpa. Tym samym, w ocenie organu I. i E. K. mieli możliwość wniesienia odwołania w terminie przysługującym dla strony, który upływał w dniu 9 listopada 2010r. Natomiast prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, skutecznie mogli wnieść do dnia 12 listopada 2010r. W tej sytuacji, organ uznał, iż wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty E. z dnia "[...]" wniesiony został z uchybieniem terminu, określonego w art. 58 § 2 kpa. Na powyższe postanowienie I. i E. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., żądając jego uchylenia w całości. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 58 § 1 i § 2 w zw. z art. 134 kpa poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty E. z dnia "[...]", pomimo tego, że skarżący w terminie 7 dni od uzyskania wiadomości o terminie do wniesienia odwołania i o uchybieniu temu terminowi wnieśli o jego przywrócenie, uprawdopodobniając swój brak winy w tym zakresie. W uzasadnieniu skarżący podali, iż o fakcie wydania decyzji przez Starostę E. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów w S. k/E. (etap II) na działkach o nr "[...]" oraz nr "[...]", gmina E., obręb S. dowiedzieli się w dniu 5 listopada 2010r. z kopii przedmiotowej decyzji, jaką uzyskali w Urzędzie Gminy E. Jednak z decyzji tej nie wynikało w jakim terminie została ona doręczona wszystkim stronom, a zwłaszcza inwestorowi. Nie mając wiedzy w przedmiocie terminu doręczenia decyzji inwestorowi, złożyli swoje odwołanie przed upływem 14 dni od powzięcia wiadomości o jej wydaniu. Dopiero z postanowienia Wojewody z dnia "[...]" stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania skarżący powzięli wiadomość co do terminu, w jakim możliwe było wniesienie odwołania – liczonego wedle stanowiska strony przeciwnej od dnia doręczenia inwestorowi jako rzekomo jedynej stronie postępowania. Była to pierwsza czynność organu, z której wynikało ponowne potraktowanie skarżących jako strony postępowania. W związku z powyższym, skarżący w terminie 7 dni od dnia dowiedzenia się o uchybieniu terminu, zgodnie z art. 58 kpa, wnieśli o jego przywrócenie, uprawdopodobniając swój brak winy i okoliczności uchybienia, wnioskując równocześnie o potraktowanie ich odwołania, znajdującego się w aktach sprawy, jako dopełnienie czynności. Jednak mimo spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących przywrócenie terminu, wynikających z art. 58 kpa, Wojewoda odmówił przywrócenia skarżącym terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem skarżących, stanowisko organu należy uznać za błędne. Składając bowiem swoje odwołanie, opierali się oni jedynie na treści decyzji, której kopię uzyskali w dniu 5 listopada 2010r. Jednakże skarżący nie mieli dostępu do akt sprawy ani do jakiegokolwiek źródła wiedzy, skąd mogliby uzyskać informację, kiedy decyzja została doręczona inwestorowi i kiedy upływało 14 dni od takiego doręczenia. O terminie do wniesienia odwołania oraz o jego uchybieniu skarżący dowiedzieli się dopiero z postanowienia Wojewody z dnia "[...]". Powołując się na wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008r. skarżący wskazali, iż z art. 58 kpa wynika jednoznacznie, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony. W tym zakresie wyłączona została możliwość wszczęcia postępowania przez organ administracji z urzędu. Dlatego też organ ten nie tylko nie ma obowiązku, ale nawet nie ma prawa wyjaśniać, dlaczego doszło do uchybienia terminu, czy nastąpiło to bez winy strony i czy ma ona świadomość uchybienia terminu, a jeżeli tak, to czy chce wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie. Jak wskazał NSA, nie ma żadnych przeszkód, aby strona, która dowiedziała się z postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania o tym fakcie, nie mogła wnieść o przywrócenie tego terminu na zasadach i w trybie określonych w art. 58 i 59 kpa. Jak podnieśli skarżący w okolicznościach niniejszej sprawy wskazane orzeczenie zachowuje aktualność i postawiony zarzut należy uznać za w pełni uzasadniony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pismem z dnia 11 maja 2011r. uczestnik postępowania – Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami "[...]" sp. z o.o. w E., reprezentowane przez prezesa zarządu, E. P., wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Podniesiono, iż w niniejszej sprawie trudno uznać, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy skarżących, bowiem w żaden sposób nie uprawdopodobnili oni tego faktu. W ocenie uczestnika postępowania nie ma również przesłanek, aby uznać skarżących za stronę postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu nie jest w żadnym wypadku równoznaczne z nadaniem statusu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, które wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. W przypadku nieskorzystania przez strony z możliwości złożenia odwołania w powyższym terminie, decyzja w myśl art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. Decyzja ostateczna może zaś być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, bowiem wznowienie postępowania otwiera przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz C.H. Beck Warszawa 2003 str.566). Należy przy tym podkreślić, iż wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, może nastąpić tylko na żądanie strony, o czym jednoznacznie stanowi art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, iż w razie uchybienia terminu możliwe jest jego przywrócenie na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, przy czym prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy również dopełnić czynności, dla której określony był termin. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że osoba, która mimo posiadania interesu prawnego nie brała udziału w postępowaniu, zachowuje termin do wniesienia środka zaskarżenia w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1126/09, LEX nr 594908. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 505/08). Zatem ostateczny i nieprzekraczalny termin do złożenia odwołania dla tych osób jest taki sam jak termin do złożenia odwołania dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Istnieją natomiast rozbieżne stanowiska odnośnie możliwości złożenia przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu, wniosku o przywrócenie terminu. Z jednej strony podnosi się, iż skoro nie jest wyłączona możliwość wniesienia odwołania przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie jest wyłączona również możliwość złożenia przez tę stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1758/97, LEX nr 47876). Z drugiej strony zaś wskazuje się, iż stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy była ona już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż z wniosku, o którym mówi art. 58 § 1 kpa może korzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję (wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 1997r., sygn. akt I SA 1329/95, LEX nr 33684; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007r., sygn. akt II OSK 1759/06, LEX nr 425313; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2009r., sygn. akt I SA/Wa 1046/09). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela drugi z przedstawionych poglądów, a mianowicie iż osobom, które nie brały udziału w postępowaniu i którym nie doręczono decyzji, nie służy prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W sytuacji bowiem, gdy odwołanie wnosi podmiot, któremu organ nie doręczył decyzji, to podmiot ten w rzeczywistości nie uchybia terminowi, bowiem termin jest liczony od doręczenia decyzji, a skoro decyzja nie została doręczona, termin nie może rozpocząć biegu. W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu z powodu niedoręczenia jej decyzji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w tym postępowaniu. Po jego upływie zaś, tj. gdy decyzja stanie się ostateczna, strona której organ nie doręczył rozstrzygnięcia może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżącym nie doręczono decyzji Starosty E. z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i udzielającej pozwolenia na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów w S. k/E., wydanej na rzecz Przedsiębiorstwa Gospodarki Odpadami "[...]" Sp. z o.o. w E., która była przedmiotem odwołania wniesionego przez skarżących do Wojewody. Nie ma bowiem znaczenia okoliczność, iż skarżący otrzymali kopię przedmiotowej decyzji w Urzędzie Gminy w E. Skoro przedmiotowa decyzja została wydana przez Starostę E., to tylko ten organ mógł dokonać skutecznego doręczenia decyzji stronom. Z akt sprawy wynika jednak, iż przedmiotowa decyzji została doręczona wyłącznie inwestorowi i od tej daty zaczął biec termin, w jakim skarżący mogli skutecznie wnieść odwołanie od wskazanej decyzji do organu II instancji, tj. do dnia 9 listopada 2010r. Wniesienie odwołania przez skarżących w dniu 18 listopada 2010r. nastąpiło zatem z uchybieniem terminu. Natomiast w ocenie Sądu brak było podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jak wskazano bowiem wyżej w takim wypadku strona nie uchybia terminowi, gdyż termin taki w ogóle nie rozpoczyna biegu. Brak było zatem podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia i wydanie zaskarżonego postanowienia przez Wojewodę było zasadne. Wprawdzie w jego uzasadnieniu powołano się na inne okoliczności, lecz podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu i dlatego nie znaleziono podstaw do jego uchylenia. Należy jednak podkreślić, iż w swoim odwołaniu z dnia 16 listopada 2010r. skarżący złożyli także między innymi wniosek o wznowienie postępowania, powołując się art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli na brak udziału strony w postępowaniu. Zatem właściwy organ winien rozstrzygnąć wniosek skarżących w tym zakresie. Biorąc powyższe pod uwagę skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.