II OSK 1960/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska - Szary del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 419/11 w sprawie ze skargi Gminy Ś. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odprawy emerytalnej dla wójta oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 419/11, po rozpoznaniu skargi Gminy Ś. , uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie odprawy emerytalnej dla wójta i określił, że zaskarżony akt nie może być wykonany. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy Ś. z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie przyznania odprawy emerytalnej, jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 8 ust. 2 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2008 r. nr 223, poz. 1458 z późn. zm.). Rada Gminy Ś. w § 1 uchwały będącej przedmiotem przywołanego aktu przyznała odprawę emerytalną Wójtowi Gminy Ś. w wysokości 54.234 zł, a wykonanie tego aktu powierzyła Przewodniczącemu Rady (§ 2). Kwestionowana przez organ nadzoru uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 8 ust. 2 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Wojewoda Śląski przywołał treść przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazując, iż zgodnie z jego brzmieniem do wyłącznej kompetencji rady gminy należy ustalenie wynagrodzenia wójta, a kompetencja ta wynika również z przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, w którym z czynności z zakresu prawa pracy wykonywanych wobec wójta przez przewodniczącego rady gminy wyłączono uprawnienie do ustalania wynagrodzenia wójta, przekazując ją do właściwości rady gminy. Organ nadzoru stwierdził, iż art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych wprowadza wyraźny podział kompetencji w sprawach z zakresu pracy wobec wójta (odpowiednio - burmistrza, prezydenta miasta) przyznając radzie gminy prawo ustalania wynagrodzenia wójta, które to uprawnienie należy odczytywać przy uwzględnieniu treści art. 36 ustawy o pracownikach samorządowych. Odprawa emerytalna natomiast stanowi świadczenie przysługujące pracownikowi samorządowemu na innej podstawie prawnej, a to na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina Ś. działając przez Wójta Gminy, wniosła o uchylenie aktu organu nadzoru zarzucając Wojewodzie Śląskiemu dokonanie błędnej wykładni przepisów art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 8 ust. 2 i art. 36 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, co spowodowało, zdaniem skarżącej, nieuzasadnione uznanie za sprzeczną z prawem uchwały Rady Gminy nr 8/II/10 z dnia 14 grudnia 2010 r. w sprawie przyznania odprawy emerytalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając zaskarżony akt wskazał, że wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia przez radę gminy prawa w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą jest wskazany w jej podstawie prawnej przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. oraz art. 8 ust. 2 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Zgodnie z brzmieniem pierwszej z wymienionych norm prawnych do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, a przyznanie tej kompetencji radzie gminy powtórzone zostało w art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Bez żadnych wątpliwości Rady Gminy Ś. posiadała kompetencje do wydania aktu regulującego wynagrodzenie Wójta Gminy Ś. Spornym w sprawie natomiast stała się denotacja "wynagrodzenia", bowiem Wojewoda Śląski wykluczył z desygnatów wchodzących w zakres tego pojęcia odprawę emerytalną wójta, o której mowa w art. 38 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Sąd zauważył, iż ustawodawca w art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych wyznaczył, jako podmiot upoważniony do ustalenia wynagrodzenia wójta gminy - radę gminy, powierzając inne czynności związane ze stosunkiem pracy odpowiednio przewodniczącemu rady gminy i wyznaczonej przez wójta osobie zastępującej lub sekretarzowi gminy. Przepis ten, jako norma kompetencyjna, powinien być zatem interpretowany w sposób ścisły, a w konsekwencji, jako naruszającą zasadę legalizmu musi zostać każda uchwała rady gminy, która wykracza poza materię mieszcząca się w pojęciu "wynagrodzenie". Przepisy art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych, zdaniem Sądu, pozwalają przyjąć, iż wynagrodzenie stosowne do stanowiska, jakie przysługuje pracownikowi samorządowemu, to wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne, dodatek funkcyjny nie obejmujący wójta oraz dodatek specjalny przysługujący zarówno pracownikom samorządowym, jak i wójtowi. Wolą ustawodawcy było potraktowanie, jako wynagrodzenie nagrody jubileuszowej i jednorazowej odprawy emerytalnej w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy co potwierdza brzmienie art. 36 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Stwierdzono tam, iż "wynagrodzenie, o którym mowa w ust. 2 i 3, oblicza się według zasad obowiązujących przy ustalaniu ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy". Sąd powołał się na rozwiązania mające zastosowanie w odniesieniu do innych grup pracowniczych, Np pracowników urzędów państwowych - art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 września 1982 o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. z 2001 r. nr 86 poz. 953). Jednorazowa odprawa emerytalna również w tym przepisie zdefiniowana została bowiem, jako wynagrodzenie przysługujące pracownikowi urzędu państwowego. Sąd uznał, iż wobec zdefiniowania pojęcia "wynagrodzenie" na potrzeby ustawy o pracownikach samorządowych nieuprawnionym byłoby dokonywanie dalszej jego interpretacji, w szczególności w drodze wykładni celowościowej, czy systemowej. Niesłuszne byłoby nadto traktowanie odmiennie tych samych pojęć użytych w jednym akcie prawny uznając, iż w treści art. 8 ust. 2 ustawy mowa jest o wynagrodzeniu nieobejmującym jednorazowej odprawy emerytalnej, a w treści art. 36 ust. 4 o wynagrodzeniu w postaci tej odprawy. Tym samym definicja wynagrodzenia wójta, o jakim mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, nie może zostać pozbawiona jednego z desygnatów, jakim jest jednorazowa odprawa emerytalna. Sąd uznał też, że Wojewoda Śląski pominął w swoich rozważaniach treść art. 38 ust. 3 i 4 ustawy o pracownikach samorządowych i w konsekwencji tego dokonał całkowicie dowolnej interpretacji w zakresie kompetencji przyznanej radzie gminy w treści art. 8 ust. 2 tego aktu. Organ nadzoru ingerując w konstytucyjnie chronioną samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, musi przestrzegać konstytucyjnie określonych rygorów. Samodzielność gmin jest bowiem istotnym elementem siły państwa. Nadmierne i nieuzasadnione prawnie jej ograniczanie zakłóca prawidłowe funkcjonowanie samorządów terytorialnych, w związku z czym stało się konieczne usunięcie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej - p.p.s.a.) uchylił zaskarżony akt nadzoru. Od powyższego wyroku Wojewoda Śląski wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 8 ust. 2 ustawy dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych poprzez uznanie, że definicja wynagrodzenia wójta została pozbawiona jednego z desygnatów, jakim jest jednorazowa odprawa emerytalna i przyznanie radzie gminy prawa do ustalenia jej wysokości oraz naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 38 ust. 3 ustawy dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych poprzez uznanie, że norma ta określa wyłącznie zasady przyznawania odprawy, a ustalenie jej wysokości musi zostać dokonane przez uprawniony podmiot. Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istotą sporu prawnego w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem jest przede wszystkim dokonanie prawidłowej interpretacji art. 38 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Zdaniem organu nadzoru Sąd takiej interpretacji nie dokonał. Nie uwzględnił również dodatkowych wyjaśnień organu nadzoru zawartych w odpowiedzi na skargę z dnia 11 kwietnia 2011 r., gdzie organ stwierdził: "Zdaniem organu nadzoru, art. 18 ust. 2 pkt. 2 ww. ustawy nie daje radzie gminy upoważnienia do przyznania odprawy związanej z przejściem wójta na emeryturę. Przyznać - mając pewne uprawnienie, będąc upoważnionym do czegoś - wyrazić zgodę na danie, wydanie udzielenie czegoś (Mały Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN -Warszawa, 1999). Zgodnie z przytoczoną wyżej słownikową definicją, aby coś przyznać należy bądź posiadać wynikające z przepisów uprawnienie i dysponować nim zgodnie z własną wolą, bądź też być wykonawcą woli uprawnionego podmiotu, który upoważnia do dania lub wydania czegoś. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z wymienionych przypadków. O tym, że wójtowi gminy przysługuje stosowna odprawa rozstrzyga wprost przepis art. 38 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Tak więc nie do rady gminy należy decyzja aby dać (bądź nie) wójtowi odprawę, ani też żaden przepis nie upoważnia rady gminy do podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Odprawa należy się wójtowi z mocy ustawy, zaś przesłanką jej wypłacenia jest przejście na emeryturę. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady należy m.in. ustalanie wynagrodzenia wójta, które określa rada gminy, w drodze uchwały. Przy ustalaniu tego wynagrodzenia należy uwzględnić regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. nr 50, poz.398 ze zm.). Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, zdaniem organu nadzoru, że przepis ten daje radzie kompetencje tylko do ustanowienia dla wójta wysokości: wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego, dodatku specjalnego, dodatku za wieloletnią pracę tj. składników przynależnych pracownikowi samorządowemu w związku z powstaniem stosunku pracy. Tak więc, skoro rada gminy obligowana jest do ustalania tylko wysokości wynagrodzenia za pracę to, zdaniem organu nadzoru, pojęcie to należy interpretować w zakresie zawężonym, a nie jak twierdzi Skarżący, w szerokim rozumieniu tego słowa przyjmując iż "jednorazowa odprawa jest niewątpliwie składnikiem wynagrodzenia". Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 marca 2008 r., II PK 225/07, Lex 461651m stwierdził, że "ustalenie wynagrodzenia przez radę gminy dotyczy określenia wysokości wynagrodzenia wójta tej gminy w ramach zasad ustalonych przez Radę Ministrów w rozporządzeniu, będącym źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 87 Konstytucji RP) oraz źródłem prawa pracy w rozumieniu art. 9 § 1 pkt 3 k.p.)". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestionowana uchwała Rady Gminy Ś. z dnia 14 grudnia 2010 r. w sprawie przyznania odprawy emerytalnej dla wójta została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 8 ust. 2 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta. Stosownie natomiast do art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych - czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały. W sprawie niniejszej przedmiotem sporu pozostaje czy odprawa emerytalna, o której mowa w art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych jest, czy też nie jest, wynagrodzeniem przyznawanym przez Radę Gminy w drodze uchwały na podstawie wyżej powołanych przepisów? Powyższą kwestę należy rozstrzygnąć na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 36 ust. 2 tejże ustawy pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Również przepis art. 38 ust. 4 który stanowi, że wynagrodzenie, o którym mowa w ust. 2 i 3 (odprawa jubileuszowa i emerytalna), oblicza się według zasad obowiązujących przy ustalaniu ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, używa w stosunku do odprawy emerytalnej zwrotu "wynagrodzenie". Powyższe regulacje ustawowe pozwalają na przyjęcie, że odprawa emerytalna została, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, potraktowana jako rodzaj wynagrodzenia. Skoro ustawa o pracownikach samorządowych używa w stosunku do odprawy emerytalnej wyraźnie pojęcia wynagrodzenia nie ma potrzeby sięgania do wykładni systemowej uwzględniającej inne akty prawne. W teorii prawa przyjmuje się dość powszechnie akceptowaną w procesie wykładni prawa dyrektywę, iż interpretowanym zwrotom nie można bez dostatecznych powodów przyznawać swoistego znaczenia prawnego należącego do części systemu prawa. Jednocześnie zaś "znaczenie interpretowanej normy należy ustalać w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy" (J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 400.) Tym samym skoro odprawa emerytalna dla wójta, o której mowa w art. art. 38 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych powinna być uznana za rodzaj wynagrodzenia to Rada Gminy Ś. miała kompetencje do jego ustalenia na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, że organ nadzoru – Wojewoda Śląski pominął w swoich rozważaniach treść przepisu art. 38 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych i w konsekwencji dokonał błędnej interpretacji kompetencji przyznanej radzie gminy przez art. 8 ust. 2 tej samej ustawy. Tym samym nie można podzielić poglądu wyrażonego przez Wojewodę Śląskiego w skardze kasacyjnej, że żaden przepis nie upoważnia rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie odprawy emerytalnej dla wójta, która należy się z mocy samej ustawy po przejściu na emeryturę. Nie można również zgodzić się z organem nadzoru, że z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. nr 50, poz. 398 ze zm.) wynika, że rada gminy posiada kompetencję tylko do ustanowienia dla wójta składników przynależnych pracownikowi samorządowemu w związku z powstaniem stosunku pracy. Powołane rozporządzenie nie określa bowiem organu uprawnionego do ustalenia wysokości wynagrodzenia w tym odprawy emerytalnej. W takiej sytuacji za pozbawione podstaw należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 8 ust. 2 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.