IV SA/Gl 419/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odprawy emerytalnej dla wójta 1) uchyla zaskarżony akt, 2) określa, że zaskarżony akt nie może być wykonany. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy Ś. z dnia [...] w sprawie przyznania odprawy emerytalnej, jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 8 ust. 2 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych ( Dz. U. z 2008r. Nr 223 poz. 1458 z późn. zm.). Rada Gminy Ś. w § 1 uchwały będącej przedmiotem przywołanego aktu przyznała odprawę emerytalną Wójtowi Gminy Ś. w wysokości [...] zł, a wykonanie tego aktu powierzyła Przewodniczącemu Rady (§2). Kwestionowana przez organ nadzoru uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 8 ust. 2 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych. Wojewoda [...] przywołał treść przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazując, iż zgodnie z jego brzmieniem do wyłącznej kompetencji rady gminy należy ustalenie wynagrodzenia wójta, a kompetencja ta wynika również z brzmienia przepisu art. 8 ust. 2 o pracownikach samorządowych, w którym z czynności z zakresu prawa pracy wykonywanych wobec wójta przez przewodniczącego rady gminy wyłączono uprawnienie do ustalania wynagrodzenia wójta, przekazując ją do właściwości rady gminy. Organ nadzoru stwierdził, iż art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych wprowadza wyraźny podział kompetencji w sprawach z zakresu pracy wobec wójta (odpowiednio - burmistrza, prezydenta miasta) przyznając radzie gminy prawo ustalania wynagrodzenia wójta, które to uprawnienie należy odczytywać przy uwzględnieniu treści art. 36 ustawy o pracownikach samorządowych. Odprawa emerytalna natomiast stanowi świadczenie przysługujące pracownikowi samorządowemu na innej podstawie prawnej, a to na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy. W opinii Wojewody [...] Rada Gminy Ś. podejmując uchwałę w sprawie przyznania Wójtowi Gminy świadczenia przewidzianego w art. 38 ustawy o pracownikach samorządowych przekroczyła zakres przyznanych jej kompetencji. Wydanie opisanego rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedziło zawiadomienie o wszczęciu postępowania, doręczone organowi samorządowemu w dniu poprzedzającym wydanie aktu organu nadzoru. Argumentacja zawarta w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego powtórzona została w całości w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina Ś., działając przez Wójta Gminy, wniosła o uchylenie aktu organu nadzoru zarzucając Wojewodzie [...] dokonanie błędnej wykładni przepisów art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 8 ust. 2 i art. 36 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych, co spowodowało, zdaniem skarżącej, nieuzasadnione uznanie za sprzeczną z prawem uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] w sprawie przyznania odprawy emerytalnej. Uzasadniając przedstawione w skardze zarzuty organ samorządu terytorialnego scharakteryzował problematykę prawną dotyczącą zakresu kompetencji rady gminy w przedmiocie ustalania wynagrodzenia wójta jako złożoną, wymagającą zajęcia stanowiska przez sądy administracyjne. Powołano się na dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007r sygn. akt II OSK 1286/07 i z dnia 9 listopada 2007r. sygn. akt II OSK 1357/07, które zapadły w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, jednakże tożsamym, co w chwili podejmowania kontrolowanej uchwały, w odniesieniu do sposobu wynagradzania wójta gminy. Organ wskazał, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawą dla uznania danego świadczenia za element wynagrodzenia wójta ustalanego przez radę gminy jest uwzględnienie tego świadczenia w tych częściach przepisów ustawy o pracownikach samorządowych i jej przepisach wykonawczych, które regulują kwestię wynagrodzenia. Przywołując treść art. 36 ustawy o pracownikach samorządowych Gmina Ś. stwierdziła, iż wśród wymienionych w nim składników wynagrodzenia przysługującego pracownikowi samorządowemu wskazane są także - nagroda jubileuszowa i jednorazowa odprawa emerytalna. W art. 38 ust. 4 w/w ustawy jednorazową odprawę emerytalną określa się mianem wynagrodzenia, a nadto tytuł aktu wykonawczego rozporządzenia z dnia 18 marca 2009r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych, którego treść § 1 pkt 9 i § 9 odwołuje się do jednorazowej odprawy emerytalnej, świadczy, że jest to składnik wynagrodzenia. Stwierdzono nadto, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż nie ma jakiegokolwiek znaczenia przy ocenie, czy dany składnik wynagrodzenia powinien podlegać ustaleniu przez radę gminy brak elementu uznania przy jego przyznawaniu. Z brzmienia art. 4 pkt 1 ówczesnej ustawy, a obecnie art. 8 ust. 2 nowej ustawy o pracownikach samorządowych nie wynika bowiem, by podmiot inny niż rada gminy miała ustalać te składniki wynagrodzenia, których wysokość sztywno wynika z obowiązujących przepisów. Zakwestionowano stanowisko organu nadzoru, co do tego, by ustalenie wynagrodzenia wójta dokonywane przez radę gminy dotyczyć miało tylko kilku wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym składników. Analizując nadto użyte w treści art. 38 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych określenie "przysługuje", w odniesieniu do jednorazowej odprawy emerytalnej, zauważono, iż to samo określenie zostało użyte przez ustawodawcę w art. 36 ust. 2 tego aktu w odniesieniu do składników wynagrodzenia wyróżnionych przez Wojewodę [...], jako podlegające ustaleniu w uchwale rady gminy. W konsekwencji zauważono, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie wykazuje, iż podjęta przez Radę Gminy Ś. uchwała w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, co w świetle stanowiska sądów administracyjnych jest warunkiem skutecznego stwierdzenia nieważności uchwały. Wskazano w tym miejscu na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009r. sygn. akt II OSK 1546/09, z dnia 20 kwietnia 2007r. sygn. akt I OSK 191/07 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2008r. sygn. akt II Sa/Kr 130/08. W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i przedstawił dodatkową argumentację, mającą na celu uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Przytoczono za Małym Słownikiem Języka Polskiego Wydawnictwo PWN, Warszawa 1999, co znaczy określenie "przyznać" stwierdzając, iż jest to udzielenie czegoś, do czego posiada się uprawnienie. Zdaniem organu nadzoru rada gminu nie posiada uprawnienie do przyznania odprawy emerytalnej, gdyż o tym, że wójtowi przysługuje takie świadczenie rozstrzyga wprost art. 38 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Odprawa należy się więc wójtowi z mocy ustawy, zaś przesłanką jest przejście na emeryturę. Wojewoda [...] powołując się na zapis art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazał, iż przy ustalaniu wynagrodzenia wójta, o którym mowa w tej normie należy uwzględnić regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50 poz. 398), a z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, iż rada gminy posiada kompetencje tylko do ustanowienia dla wójta wysokości wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego, dodatku specjalnego i dodatku za wieloletnią pracę, a więc składników przynależnych pracownikowi samorządowemu w związku z powstaniem stosunku pracy. Pojęcie wysokości wynagrodzenia należy traktować zawężająco, a nie w szerokim rozumieniu tego słowa. Wojewoda [...] przywołał w tym miejscu fragment uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 2008r. sygn. akt II PK 225/07 publ. LEX nr 461651, gdzie stwierdzono, iż ustalenie wynagrodzenia przez radę gminy dotyczy określenia wysokości wynagrodzenia wójta tej gminy w ramach zasad ustalonych przez Radę Ministrów w rozporządzeniu będącym źródłem powszechnie obowiązującego prawa RP oraz źródłem prawa pracy w rozumieniu art. 9 § 1 pkt 3 k.p. Zauważono nadto, iż jednorazowa odprawa emerytalna przysługuje pracownikowi samorządowemu w związku z przejściem na emeryturę, a wiec trudno uznać ją za składnik wynagrodzenia. Przywołano również art. 7 Konstytucji RP stwierdzając, iż organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie zaznaczyć trzeba, iż sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zwanej dalej p.p.s.a.. Są zatem także właściwe do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych., jeżeli zainicjowana ona zostanie skutecznie wniesioną skargą. Sądowa ocena poddanego kontroli aktu nadzoru musi przede wszystkim uwzględniać fakt, iż granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, a wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co powtórzono w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 85. Bezspornie wyznacznikiem kryterium legalności jest przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, działającego jako demokratyczne państwo prawa ( art. 2 Konstytucji) Oznacza to, iż bez względu na sytuację faktyczną, jaka ma zostać poddana regulacji w formie uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, regulacja ta musi odpowiadać zapisom zawartym nie tylko w ustawie zasadniczej ale także innych ustawach, a także przepisach rangi podustawowej. Przyjęcie poglądu odmiennego, prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania stanowiska, że organy jednostek samorządu terytorialnego władne są w ramach swego działania odmówić zastosowania powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Odwołując się tu do interpretacji zasady legalizmu w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zauważyć przyjdzie, iż była ona najczęściej wiązana z zakazem domniemania kompetencji organu państwowego, jak też zakazem naruszeń prawa przez ten organ w toku procesu prawotwórczego. "Samoistne" znaczenie reguły zawartej w art. 7 ustawy zasadniczej sprowadzone zostało do dyrektywy interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady - co nie jest zakazane, jest dozwolone ( tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002r. sygn. akt K 20/01 publ. OTK-A 202r. z.3). Zważyć przyjdzie bowiem, iż zakres przedmiotowy samodzielności działania organów samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 163 Konstytucji RP, zawężony został do zadań publicznych nie zastrzeżonych w ustawie zasadniczej lub innych ustawach dla organów innych władz publicznych, a prawotwórcze kompetencje organów samorządu terytorialnego limituje nadto zapis zawarty w art. 94 Konstytucji RP określający, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Przystępując do kontroli aktu nadzoru Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] wskazać trzeba także, iż akt ten powinien w sposób jednoznaczny określać przepisy prawa, które zostały w naruszone wskutek wydania uchwały organu samorządu terytorialnego, a Wojewoda zobligowany był wnikliwie uzasadnić, w czym upatruje istotność tego naruszenia skutkującą stwierdzenie nieważności. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej ale także z zasadą wyrażoną w treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591). Nadto istotnym jest, iż nie każde naruszenie prawa zauważone przez organ nadzoru w ramach sprawowanej kontroli uprawnia go do stwierdzenia nieważności podjętych przez organy samorządu terytorialnego aktów. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskutek złożonej przez gminę skargi upoważniony jest przeto ocenić, czy w istocie zaskarżona uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego. W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze naruszałoby gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego, jak akt naruszający prawo. Wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia przez radę gminy prawa w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą jest wskazany w jej podstawie prawnej przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o z dnia 8 marca 1990r. oraz art. 8 ust. 2 i art.38 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych ( Dz. U. z 2008r. nr 223 poz. 1458 z późn. zm.).Zgodnie z brzmieniem pierwszej z wymienionych norm prawnych do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, a przyznanie tej kompetencji radzie gminy powtórzone zostało w art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Mając na względzie przywołane unormowania pozostawić musi się poza wszelkimi wątpliwościami kompetencję Rady Gminy Ś. do wydania aktu regulującego wynagrodzenie Wójta Gminy Ś. Spornym w sprawie natomiast stała się denotacja "wynagrodzenia", bowiem Wojewoda [...] wykluczył z desygnatów wchodzących w zakres tego pojęcia odprawę emerytalną wójta, o której mowa w art. 38 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Przechodząc do rozważań nad słusznością takiego stanowiska organu nadzoru Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne ocenić w pierwszej kolejności, czy organ stanowiący gminy uchwalając wysokość odprawy emerytalnej Wójta Gminy Ś. nie wkroczył w materię uregulowaną na poziomie ustawy o pracownikach emerytalnych lub też w kompetencje zastrzeżone w treści art. 37 ust.1 pkt 9 ustawy o pracownikach samorządowych dla Rady Ministrów, a w rezultacie nie uregulował tożsamej, co ustawodawca, względnie organ wykonawczy materii, bez należytego ku temu upoważnienia. Cytując brzmienie art. 38 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych zauważyć przyjdzie jednak, iż norma ta określa wyłącznie zasady wymagające konkretyzacji. Powtórzyć tu można przeto za Sądem Najwyższym (por. wyrok z dnia 28 marca 2008r. sygn. akt II PK 225/07 publ. LEX nr 461651) , iż regulacja ustawowa oraz akt właściwego podmiotu określający wysokość odprawy emerytalnej tylko z pozoru wydawać się mogą regulacją tożsamą. Wyrok ten, wydany został na gruncie poprzedniej regulacji prawnej w przedmiocie pracowników samorządowych (ustawa z dnia 20 marca 1990r., Dz. U. Nr 21 poz. 124), w której powierzono Radzie Ministrów ustalenie zasad wynagradzania pracowników samorządowych, nie dokonując tego na poziomie ustawy, jednakże zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego może znaleźć odpowiednie przeniesienie na obecnie obowiązującą regulację ustawową zawartą w treści art. 38. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 220 poz. 1721) określono natomiast wyłącznie warunki wypłaty prawa do jednorazowej odprawy w związku z przejściem na emeryturę wskazując w jego § 9, iż jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy jest wypłacana w dniu ustania stosunku pracy. Reasumując uznać trzeba, iż ustawodawca ustalił w treści ustawy o pracownikach samorządowych, a także w wydanym do niej akcie wykonawczym wyłącznie zasady przyznawania, nie ustalając jednak jednoznacznej kwoty odprawy emerytalnej przysługującej pracownikom samorządowym, a w tym wójtom gmin. Tym samym za słuszne uznać trzeba, iż ustalenie takie, ograniczone wyznaczonymi przez ustawodawcę wskazaniami opisanymi w art. 38 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych, musi zostać dokonane przez uprawniony podmiot. Przechodząc do analizy treści art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych zauważa się, iż ustawodawca wyznaczył, jako podmiot upoważniony do ustalenia wynagrodzenia wójta gminy - radę gminy, powierzając inne czynności związane ze stosunkiem pracy odpowiednio przewodniczącemu rady gminy i wyznaczonej przez wójta osobie zastępującej lub sekretarzowi gminy. Przepis ten, jako norma kompetencyjna, powinien być zatem interpretowany w sposób ścisły, a w konsekwencji, jako naruszającą zasadę legalizmu musi zostać każda uchwała rady gminy, która wykracza poza materię mieszcząca się w pojęciu "wynagrodzenie". Pojęcie to występuje w wielu aktach prawnych, a przede wszystkim znaleźć je można w podstawowym akcie regulującym zagadnienia wynagrodzenia pracownika, jakim jest kodeks pracy. W całości systemu prawa nie jest ono jednak zdefiniowane w sposób jednolity. W większości aktów "wynagrodzenie" lub zamiennie użyte "uposażenie" nie posiada definicji nominalnej, a wyłącznie określa się je poprzez wskazanie rodzaju świadczeń wypłacanych na rzecz pracownika przez pracodawcę. Przykładowo w ustawie o Policji w art. 100 przedstawiono, iż uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia, w Karcie Nauczyciela w art. 30 ust. 1. wymieniono, iż wynagrodzenie nauczycieli składa się z wynagrodzenia zasadniczego, dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych. Ustawa o Służbie Celnej w art. 145 ust. 2. mówi, iż z tytułu pełnienia służby funkcjonariusz otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Art. 6 par. 5 stawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2002 r. Nr 200, poz. 1679) określa, iż "Do obliczenia wysokości wynagrodzenia pracownika przyjmuje się przysługujące pracownikowi składniki wynagrodzenia i inne świadczenia wynikające ze stosunku pracy, zaliczone według zasad statystyki zatrudnienia i wynagrodzeń określonych przez Główny Urząd Statystyczny do wynagrodzeń osobowych." W kodeksie pracy, dla celów niedyskryminacji, zdefiniowano wynagrodzenie w art. 18³c § 2 wskazując, iż wynagrodzenie obejmuje wszystkie składniki wynagrodzenia, bez względu na ich nazwę i charakter, a także inne świadczenia związane z pracą, przyznawane pracownikom w formie pieniężnej lub w innej formie niż pieniężna. Odnosząc się do sposobu przedstawienia pojęcia "wynagrodzenie" w prawie europejskim trzeba zauważyć, iż zdefiniowano je podobnie, jak w art. 18³c § 2 K.p stwierdzając w art. 141 ust. 2 Traktatu Amsterdamskiego, iż "Do celów niniejszego artykułu przez wynagrodzenie rozumie się zwykłą podstawową lub minimalną płacę albo uposażenie oraz wszystkie inne korzyści w gotówce lub w naturze, otrzymywane przez pracownika bezpośrednio lub pośrednio, z racji zatrudnienia, od pracodawcy". Tak więc w prawie unijnym pojęcie wynagrodzenia zostało ujęte bardzo szeroko. Wynik powyżej przedstawionej przykładowej analizy wskazuje nadto, iż ustawodawca polski posługując się w różnych aktach prawnych określeniem "wynagrodzenie" definiuje je w sposób zróżnicowany, w zależności od celu danej normy prawnej. Z tych więc względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne skontrolować, czy na potrzeby ustawy o pracownikach samorządowych legislator uściślił znaczenie użytego w niej wyrażenia "wynagrodzenie". W przypadku określenia, co należy rozumieć przez to pojęcie dla celów niniejszej ustawy, znaczenie takie mieć będzie pierwszeństwo przed innymi, wyznaczonymi w innych aktach prawnych. Zapisy zawarte w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pozwalają przyjąć, iż wynagrodzenie stosowne do stanowiska, jakie przysługuje pracownikowi samorządowemu, to wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne, dodatek funkcyjny nie obejmujący wójta oraz dodatek specjalny przysługujący zarówno pracownikom samorządowym, jak i wójtowi. Ponad powyższe wprost potwierdza, iż wolą ustawodawcy było potraktowanie, jako wynagrodzenie nagrody jubileuszowej i jednorazowej odprawy emerytalnej w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy brzmienie art. 36 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Stwierdzono tam, iż "wynagrodzenie, o którym mowa w ust. 2 i 3, oblicza się według zasad obowiązujących przy ustalaniu ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy". Rozwiązanie takie nie jest odosobnione, gdyż przykładowo powtórzone zostało w treści art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 września 1982 o pracownikach urzędów państwowych ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 86 poz. 953). Jednorazowa odprawa emerytalna również w tym przepisie zdefiniowana została bowiem, jako wynagrodzenie przysługujące pracownikowi urzędu państwowego. Biorąc przedstawione rozważania pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, iż wobec zdefiniowania pojęcia "wynagrodzenie na potrzeby ustawy o pracownikach samorządowych nieuprawnionym byłoby dokonywanie dalszej jego interpretacji, w szczególności w drodze wykładni celowościowej, czy systemowej. Niesłuszne byłoby nadto traktowanie odmiennie tych samych pojęć użytych w jednym akcie prawny uznając, iż w treści art. 8 ust. 2 ustawy mowa jest o wynagrodzeniu nieobejmującym jednorazowej odprawy emerytalnej, a w treści art. 36 ust. 4 o wynagrodzeniu w postaci tej odprawy. Tym samym definicja wynagrodzenia wójta, o jakim mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, nie może zostać pozbawiona jednego z desygnatów, jakim jest jednorazowa odprawa emerytalna. Odnosząc się przeto do prezentowanego przez Wojewodę [...] stanowiska stwierdzić trzeba, iż pominął on w swoich rozważaniach treść art. 38 ust. 3 i 4 ustawy o pracownikach samorządowych i w konsekwencji tego dokonał całkowicie dowolnej interpretacji w zakresie kompetencji przyznanej radzie gminy w treści art. 8 ust.2 tego aktu. Organ nadzoru ingerując w konstytucyjnie chronioną samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, musi przestrzegać konstytucyjnie określonych rygorów. Samodzielność gmin jest bowiem istotnym elementem siły państwa. Nadmierne i nieuzasadnione prawnie jej ograniczanie zakłóca prawidłowe funkcjonowanie samorządów terytorialnych, w związku z czym stało się konieczne usunięcie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po myśli art. 148 P.p.s.a., uchylił zaskarżony akt nadzoru. O wykonalności uchylonego aktu orzeczono zgodnie z brzmieniem art. 152 P.p.s.a.