I OSK 1837/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 13/11 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania świadczeń pieniężnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Bd 13/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Z. Z. na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania świadczeń pieniężnych. Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych: Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] wypowiedział Z. Z. stosunek zawodowej służby wojskowej, a następnie rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] stwierdził, że skarżący zostaje zwolniony ze służby na skutek upływu okresu wypowiedzenia z dniem 31 stycznia 2004 r. W związku z rozwiązaniem stosunku służbowego Wojewódzki Sztab Wojskowy we Wrocławiu wypłacił Z. Z. świadczenia należne mu z tytułu zwolnienia ze służby, a Wojskowe Biuro Emerytalne w Zielonej Górze wypłaciło mu uposażenie przysługujące na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 76 poz. 693 ze zm.), w łącznej kwocie 27.993,24 zł. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] marca 2003 r. o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego. Po powrocie Z. Z. do służby, Szef Sztabu Generalnego rozkazem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] ponownie zwolnił skarżącego ze służby. Jednostka Wojskowa [...] w K. wypłaciła Z. Z. należności przysługujące mu w związku ze zwolnieniem ze służby, na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.). Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] przyznano Z. Z. także prawo do świadczenia pieniężnego w wysokości uposażenia zasadniczego wraz z dodatkiem o charakterze stałym w kwocie 3.337,50 zł miesięcznie, za okres od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. Powyższe świadczenie (w łącznej kwocie 40.050,00 zł) miało wypłacić przez Wojskowe Biuro Emerytalne we Wrocławiu (dalej również jako: WBE). Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. Powołano się przy tym na ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności i dowodów mających wpływ na określenie uprawnień żołnierza do przedmiotowego świadczenia. Następnie Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz orzekł o przyznaniu Z. Z. prawa do świadczenia pieniężnego za okres od 1 września do 31 sierpnia 2008 r. w kwocie 12.056,76 zł stanowiącej różnicę między kwotą roczną 40.050,00 zł ustaloną uchyloną decyzją i kwotą świadczenia wypłaconego przez WBE w Zielonej Górze. Na skutek złożonego przez Z. Z. wniosku, Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego wydał dnia [...] grudnia 2009 r. decyzję nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w K. z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. Z. stwierdzając między innymi, że świadczenia, które otrzymał w 2004 r. nie podlegają zwrotowi, gdyż wypłacono mu zgodnie z obowiązującymi wówczas zasadami. Nie ma zatem podstaw ani do domagania się przez organ zwrotu tych należności, ani do dokonywania ich potrąceń, gdyż nie zachodzą przesłanki przewidziane odpowiednio w art. 77 ustawy pragmatycznej ani w jej art. 103 § 1. Zdaniem odwołującego się w sprawie nie zachodziły również przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: k.p.a.), gdyż nie zaistniały nowe okoliczności, o jakich mowa w tym przepisie. Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego we Wrocławiu. Decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych z dnia [...] stycznia 2010 r. Z. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie art. 77, art. 95 pkt 1, art. 96 ust. 1 i art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie żołnierzy zawodowych oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 200/10 oddalił skargę, lecz na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 993/10 uchylającego orzeczenie sądu niższej instancji, sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. oddalił skargę. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wyjaśnił, że wdrażając nadzwyczajny tryb postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, należy wykazać, że wystąpiła jedna z kwalifikowanych wad postępowania wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jak zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skarżący zarzucił, że przy wydaniu decyzji [...] (po wznowieniu, zmniejszającej świadczenia) doszło do naruszenia art. 77, art. 95 pkt 1, art. 96 ust. 1, art. 103 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) i art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz, że naruszenie wypełniło przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż decyzja została wydana bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu I instancji ocena organu, że przy wydaniu decyzji [...] z [...] października 2007 r. po wznowieniu postępowania, nie wystąpiły przesłanki pozwalające na jej wyeliminowanie z obrotu z powodu jej nieważności jest prawidłowa. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyną wznowienia postępowania była dla organu nowa okoliczność w postaci informacji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego we Wrocławiu z 25 września 2007 r. nr [...] o uprzednim wypłaceniu świadczenia w związku z wcześniejszym zwolnieniem ze służby. Sąd I instancji podkreślił, że fakt wypłacenia świadczenia w kwocie 27.993.24 zł jest między stronami bezsporny. W aktach znajduje się zaświadczenie Wojskowego Biura Emerytalnego w Zielonej Górze z 5 marca 2004 r. kierowane do skarżącego o wypłaconych należnościach po zwolnieniu ze służby (w tym kwoty 27.459,84 zł). Informacja - jak wyjaśniono - została ustalona na podstawie przesłanego przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego zaświadczenia o wysokości uposażenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyjaśnił, że organ wydający decyzję o przyznaniu świadczenia nie jest organem wypłacającym to świadczenie, zatem fakt wypłacenia uprzednio należności mógł zostać zakwalifikowany jako okoliczność faktyczna, oparta na nowym dowodzie (informacji WBE o wypłacie), który nie był znany organowi ustalającemu (dowódcy JW) w chwili wydania decyzji, a więc stanowił podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Z tych względów w ocenie Sądu I instancji organ wznawiając postępowanie i wydając nową decyzję nie naruszył prawa. Podkreślono przy tym, że oceniając ten fakt z punktu widzenia wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2 musiałoby dojść do rażącego naruszenia prawa, a więc kwalifikowanej wady naruszenia prawa, by mogła ona stanowić podstawę do zakwestionowana przez Sąd I instancji procedury nieważnościowej prowadzonej przez organ. Skarżący zarzucił, że w istocie chodzi o odmienną interpretację przepisów, zatem - jak wyjaśnił Sąd I instancji - nie było podstaw do wznowienia postępowania. W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że w wyniku wznowienia postępowania organ wydał decyzję [...] z [...] października 2007 r., którą uchylił wcześniejszą decyzję o przyznaniu świadczenia i przyznał je w mniejszej wysokości. W związku z zarzutami skarżącego Sąd I instancji uznał za celowe, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaprezentować swoją ocenę, tego czy przy wydaniu decyzji o przyznaniu świadczenia pomniejszonego o wcześniej wypłacone doszło do rażącego naruszenia prawa, czy braku podstawy prawnej, a więc okoliczności stanowiących podstawy do stwierdzenia nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. Z. podnosząc zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - poprzez - wykroczenie poza granice rozpoznawanej sprawy i badanie merytoryczne zasadności przyznania skarżącemu przez organy wojskowe prawa do spornego świadczenia w konkretnej wysokości, podczas gdy – jak wskazano – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie kontroli legalności poddanych im ustawowo pod ocenę aktów administracyjnych i innych czynności organów administracji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji skupił się przede wszystkim na zagadnieniach materialno-prawnych, pomijając zasadniczą kwestię, tj. to czy organy wojskowe obu instancji nie naruszyły rażąco prawa wznawiając postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej niezbędna jest zatem ocena prowadzonego przez Sąd I instancji postępowania pod kątem przesłanek nieważności, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa. W razie stwierdzenia wystąpienia jednej z tych przesłanek, skutkującego stwierdzeniem nieważności postępowania sądowego, zaskarżony wyrok podlega uchyleniu - niezależnie od podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów - których w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 18 § 1 pkt 6a ppsa, albowiem w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 ppsa nieważnością tego postępowania. Powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, jak już wyżej wskazano, ma obowiązek brać pod rozwagę z urzędu. Przepis art. 18 § 1 pkt 6 lit a ppsa stanowi, iż sędzia wyłączony jest z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Przepis ten jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości. W wydaniu wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Bd 13/11 brała udział sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik, która brała również udział w wydaniu uchylonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. II SA/Bd 200/10. Tymczasem zgodnie z treścią art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Przepis ten dodany został do katalogu wyłączeń z art. 18 ppsa ustawą z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 1736) i wszedł w życie z dniem 8 stycznia 2010 r., rozszerzając katalog wyłączeń z art. 18 ppsa. Zatem w dniu podjęcia zaskarżonego wyroku powyższa norma znajdowała się w obrocie prawnym. Dla ustalenia zakresu wyłączenia kluczowym było ustalenie zakresu pojęcia "sprawy", o której mowa w analizowanym przepisie, w jej znaczeniu materialnym. Jak powszechnie wskazuje się w doktrynie (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie winna budzić wątpliwości tożsamość spraw z znaczeniu materialnoprawnym pomiędzy postępowaniem prowadzonym przed Sądem I instancji, objętym niniejszą skargą kasacyjną i postępowaniem uprzednio prowadzonym pod sygnaturą II SA/Bd 200/10. Oba te orzeczenia dotyczą, bowiem kontroli legalności decyzji ostatecznych, odnoszących się do tych samych stanów faktycznych. Tym samym powyżej wskazana sędzia została wyłączona z mocy prawa na podstawie art. 18 § 1 pkt 6a ppsa, natomiast nieuwzględnienie tego faktu prócz naruszenia wskazanej normy prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności postępowania sądowego na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 ppsa. Podkreślić należy, że instytucja wyłączenia sędziego, o której mowa w art. 18 ppsa w aspekcie procesowym ma gwarantować realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, ustanawiającej prawo do sprawiedliwego, jasnego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd. Przywołany zapis Konstytucji RP stanowi nadto odzwierciedlenie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Skoro więc, pomimo wyłączenia sędziego z mocy prawa, znalazł się on w składzie rozpoznającym skargę, to takie działanie niewątpliwie narusza treść wyżej wymienionej normy konstytucyjnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 186 i art. 183 § 1 i § 2 pkt 4 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.