II OSK 2400/11

Dnia 11 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 418/11 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2010 r. znak: [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Stowarzyszenia [...] w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej umorzenia postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego m.st. Warszawy na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w odniesieniu do stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Sp. z o.o., zrealizowanej przy ul. [...] w W. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. na mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. złożyło [...] Stowarzyszenie [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., uznając, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym wadą określoną w pkt 2 tego przepisu. W ocenie organu w sposób bezsporny wykazano, że roboty budowlane związane z instalacją urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z dnia 12 lipca 2007 r., wobec którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Nadto stwierdzono, że roboty objęte zgłoszeniem zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym, sztuką budowlaną, przepisami BHP oraz obowiązującymi Polskimi Normami, co wynika z oświadczenia projektanta testowanej stacji bazowej- Bożeny Wolskiej oraz protokołu oględzin przeprowadzonych w dniach 25 listopada 2008 r. i 7 października 2009 r. Nie stwierdzono także zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zdaniem organu przedmiotowa stacja tj. maszt anteny jako konstrukcja wsporcza oraz anteny emitujące fale elektromagnetyczne instalowane na budynku mieszkalnym podlegają jedynie obowiązkowi zgłoszenia i nie wymagają do ich realizacji uzyskania pozwolenia na budowę. Antena telekomunikacyjna (maszt) wraz z emitorem promieniowania odpowiada definicji instalacji (art. 3 pkt 6 lit. b w związku z pkt 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), a więc dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego i podlegała zgłoszeniu. Przedmiotowa stacja bazowa zainstalowana została na dachu budynku, zatem nie stanowi wolno stojącego urządzenia technicznego w związku, z czym nie może być również zakwalifikowana do budowli. Organ stwierdził, że wobec niezaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W konkluzji organ uznał, że kontrolowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponadto została wydana przez właściwy organ, na właściwej podstawie prawnej, została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną była wykonalna oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło [...] Stowarzyszenie [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powtarzając argumentację w niej przywołaną. Skargę na powyższą decyzję złożyło [...] Stowarzyszenie [...], wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego w związku z art. 46 ust. 4 a oraz 46 ust. 4 b Prawa ochrony środowiska poprzez stwierdzenie, iż inwestycja mogła być realizowana na podstawie zgłoszenia bez podania, czy inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, 2. art. 50 ust. 1 oraz 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu poprzez ich pominięcie i odstąpienie od ich wykładni, 3. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż skuteczne dokonanie zgłoszenia czyni inwestycję legalną, 4. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia mocy EIRP anten podanych w zgłoszeniu i aktualnych oraz zakwalifikowanie masztu, tras kablowych, instalacji elektrycznych do instalacji w rozumieniu Prawa ochrony środowiska; 5. § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę wskazał na nadzwyczajny charakter postępowania nieważnościowego i podzielił stanowisko zawarte w decyzji kontrolowanej, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., nie zawiera kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż roboty budowlane związane z instalacją urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku zostały wykonane na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia 12 lipca 2007 r. Cytując treść art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania badanej decyzji), Sąd uznał, że przedmiotowa stacja bazowa, tj. antena telekomunikacyjna (maszt) oraz anteny emitujące fale elektromagnetyczne odpowiadała definicji instalacji (art. 3 pkt 6 lit. b w zw. z pkt 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), a więc stacja ta na datę jej zgłoszenia podlegała dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego. Wprowadzenie do Prawa budowlanego art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c stanowiącego podstawę zgłoszenia zamiaru instalacji na obiektach urządzeń zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, pozostaje wyjątkiem od zasady budowy tego rodzaju urządzeń w oparciu o pozwolenie na budowę, która to zasada w pozostałych przypadkach budowy tego rodzaju urządzeń jako wolno stojących, nadal ma zastosowanie. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, iż roboty budowlane związane z instalacją przedmiotowych urządzeń zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym, sztuką budowlaną, przepisami BHP oraz Polskimi Normami. Wobec powyższego i niezaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] Stowarzyszenie [...] w R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów: 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie dokonanie oceny, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oceny zgodności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2010 roku pod kątem spełnienia wymagań przepisów K.p.a. w szczególności czy decyzja odnosi się do obowiązujących wymagań przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowania terenu, 2. art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonywania zgłoszenia w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a poprzez stwierdzenie, iż przepis ten dotyczy budowy całej stacji bazowej telefonii komórkowej albowiem tak stanowią przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, 3. art. 3 pkt 1 lit. b oraz art. 3 pkt 3 Prawo budowlane w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, iż niniejsze przepisy nie miały zastosowania w sprawie albowiem stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest obiektem tylko bliżej nieokreślonym urządzeniem niezdefiniowanym w ustawie Prawo budowlane, jako całość techniczno- użytkowa, 4. § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864) w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie tego przepisu, który kwalifikował inwestycję, jako telekomunikacyjny obiekt budowlany, 5. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu poprzez pominięcie tego zarzutu skargi bez odniesienia się do niego, co nie pozwala na polemikę WSA w tym zakresie a szczególnie, dlaczego organy uznały, iż nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, 6. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 46 ust 4a ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonywania zgłoszenia poprzez pominięcie tego zarzutu skargi bez odniesienia się do niego, co nie pozwala na polemikę WSA w tym zakresie a szczególnie, dlaczego organy uznały, iż nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzupełniając uzasadnienie zarzutów kasacji skarżące Stowarzyszenie wskazało na to, iż załączony do zgłoszenia projekt dotyczył stacji testowej instalacji antenowej, a nie stacji bazowej, którą zrealizowano. Pełnomocnik inwestora na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniósł o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej, wskazując na bezzasadność przedstawionych podstaw kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie z nich zasługiwały na uwzględnienie. Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Także przedstawienie zarzutów naruszenia powyższego przepisu w powiązaniu z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 46 ust. 4a ustawy Prawo ochrony środowiska było bezskuteczne, bowiem skarżący nie wykazał, iż pominięcie przepisów dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego miało istotny wpływ na wynik sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania toczącego się w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Przechodząc do analizy kolejnych zarzutów, kontroli kasacyjnej należało poddać założenie Sądu pierwszej instancji, przyjęte za Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego o legalności wykonania przedmiotowych robót budowlanych związanych z instalacją urządzeń stacji telefonii komórkowej w związku z dokonaniem ich skutecznego zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji podzielił również w tym zakresie pogląd wyrażony przez organ, iż wykonanie tychże robót nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Uwzględniając zakres wykonanych w niniejszej sprawie robót, stanowiska tego nie sposób jednak zaakceptować. W myśl art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budowa stanowiąca całość techniczno- użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3 tej ustawy przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak obiekty przykładowo tam wymienione m.in. wolno stojące maszty antenowe. Dokonane w tym przepisie wyliczenie budowli ma charakter jedynie przykładowy. Stosownie bowiem do § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864) przez "telekomunikacyjne obiekty budowlane" należy rozumieć linie kablowe podziemne, nadziemne, kanalizację kablową, antenowe wieże, maszty i konstrukcje wsporcze, kontenery telekomunikacyjne oraz szafy kablowe. Wykonanie robót budowlanych związanych z realizacją określonego obiektu budowlanego poddane było w świetle przepisów obowiązujących w dniu dokonania analizowanego w przedmiotowej sprawie zgłoszenia dwóm reżimom prawnym, to jest podstawowemu wymagającemu uzyskania pozwolenia na budowę oraz uproszczonemu, wymagającemu dokonania zgłoszenia wykonania robót budowlanych właściwemu organowi (art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego). Istotnym wyróżnikiem tych trybów było wykonanie robót budowlanych, które, w zakresie anten i stacji, będą polegać na "instalacji" określonych urządzeń. Tylko takie, bowiem roboty zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia. Zauważyć jednak trzeba, iż pomimo, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego) ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 Prawa budowlanego). W odniesieniu do części z nich (pkt 14, 15 cyt. wyż. przepisu), wskazano wyraźnie, iż roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w tym odniesienie do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, iż analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu takiego nośnika i wykonania na nim instalacji urządzeń, obejmuje natomiast szerszy zakres robót i wiąże się z budową obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przedstawione wyżej stanowisko znajduje swoje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1458/07; 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 811/09; z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 971/08- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić, więc należało, iż realizacja przedmiotowej stacji telefonii komórkowej obejmowała wykonanie dwóch masztów o wysokości 6 m z zamontowanym zespołem anten oraz urządzeniem sterującym (1 szafa o wysokości 2 m), to objęcie zamierzeniem budowlanym powyższych masztów wykluczało w konsekwencji możliwość realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie zgłoszenia budowlanego i traktowanie go jedynie w kategoriach instalacji. Z tych też względów zasadnymi pozostawały zarzuty kasacji dotyczące naruszenia skarżonym wyrokiem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz art. 3 pkt 1 lit. b oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a także § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. W tym stanie sprawy, wobec braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Z uwagi na to, iż rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w obu instancjach naruszają wskazane wyżej normy prawne, Naczelny Sąd Administracyjny za konieczne uznał uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. i poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Organ nadzorczy, rozpoznając ponownie sprawę, uwzględni powyższe stanowisko, a następnie dokona oceny, jakie znaczenie dla sprawy miało wykonanie stacji telefonii komórkowej na podstawie dokonanego zgłoszenia, w sytuacji, gdy koniecznym dla realizacji przedmiotowej stacji było uzyskanie pozwolenia na budowę oraz czy w zestawieniu treści projektu, z treścią zgłoszenia i ze zrealizowanymi faktycznie robotami zaistniały podstawy do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego i wydania w oparciu o ten przepis stosownych rozstrzygnięć. Swoje wnioski Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien następnie poddać analizie w świetle istnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. w odniesieniu do decyzji badanej, to jest decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz wskazanych wyżej decyzji na mocy art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 i art. 200 tej ustawy.